רגולציה

רגולציה (באנגלית: Regulation) או אסדרה או פיקוח היא הסדרה של פעילות כלכלית באמצעות חוקים ותקנות. במובן הרחב, רגולציה היא כל החוקים והתקנות המשליטים סדר ביחסי המסחר והחליפין של סחורות ושירותים. במובן הצר יותר רגולציה היא תהליך או פעילות שבהם רשות שלטונית ביצועית דורשת, מונעת או אוסרת פעילות או התנהגות מסויימת של הפרט ו/או של מוסדות וארגונים, ועושה זאת באופן מנהלי מתמשך. כאשר הכוונה היא לא לכל חקיקה באשר היא, אלא רק פעילות של סוכנויות ממשלה שמטרתן להצר ולהגביל פעילות של פרטים או עסקים כלשהם. הסיבה הנפוצה לקיום של רגולציה במדינות מערביות הוא קיומו של כשל שוק, כלומר מצב שבו שוק חופשי אינו מסוגל להגיע להשיא את הרווחה חברתית כפי שהיא נתפסת במונחים כלכליים. הרגולציה אמורה למנוע, לתקן את כשל השוק או לפחות להקטין את הנזק הנגרם לחברה. כשלי שוק נפוצים שרגולציה אמורה להקטין אותם הן שוק אוליגופולי או מונופול והשפעות חיצוניות שליליות.

רמות רגולציה שונות

ניתן לחלק את הרגולציה ל-4 חלקים לפי המוסדות החברתיים שקובעים אותה:

• רגולציה מטעם הרשות המחוקקת - פרלמנט או במקרה של ישראל - חוקים שמסדירים היבטים שונים במשק כמו חוק שעות מנוחה, חוקים להגבלת רעש, חוקי תנועה ועוד.
• רגולציה ממשלתית - במקרים רבים הרשות המחוקקת מגדירה רגולציה כללית, אבל היא מאפשרת לרשות המבצעת - השרים ומשרדי ממשלה שונים - לקבוע תקנות מדוייקות יותר וכן את הסמכות לפקח ולאכוף את התקנות. רגולציה כזו נחשבת גמישה יותר לשינויים לעומת תהליכי חקיקה שיכולים לקחת זמן רב. עם זאת רגולציה כזו היא פחות שקופה, נתונה יותר לגחמות של השר הממונה ועלולה לעבור שינויים תכופים עקב חילופי ממשלות. כמו כן עקב המחסור בשקיפות ביחס לרגולציה כזו היא כרוכה יותר ביחסי הון-שלטון ופתוחה יותר לבעיות של רגולטור שבוי - כלומר רגולטור שפועל לטובת קבוצת אינטרסים קטנה כנגד הציבור הרחב במקום למטרות המוצהרות של הרגולציה. משרדים שעוסקים בפיקוח כוללים את משרד החינוך, משרד הכלכלה, המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות ועוד. זאת לעומת משרדים שהם יותר ביצועיים באופיים כמו משרד הביטחון, המשרד לביטחון פנים, משרד האוצר וכו'.
• רגולציה של רשויות מקצועיות - כדי למנוע שינוי רגולציה בכל פעם שמתחלף שר וכדי לחזק את הפן המקצועי של הרגולציה יש מקרים רבים שבהן מוקמות רשויות ייעודיות לתחום רגולציה מסויים. חלק מהרשויות יכולות לפעול בצורה יותר עצמאית ולהתחשב פחות בדעתו של השר הממונה עליהן או אפילו לפעול בניגוד לעמדת הממשלה, אבל חלק מהרשויות חלשות יותר. סיבה נוספת להקמת רשות ייעודית היא פיזור של סמכויות בין משרדי ממשלה שונים ורצון שגוף אחד מקצועי יוכל לטפל בכל הנושאים הללו. רשויות מרכזיות כוללות את הרשות להגבלים עסקיים, בנק ישראל, המפקח על הבנקים, המפקח על הביטוח, הרשות לניירות ערך, רשות החשמל, הרשות לבטיחות בדרכים, הרשות הממשלתית למים ולביוב (רשות המים), רשות המיסים, רשות שדות התעופה ועוד.
• רגולציה של רשות מקומית - חלק מהחוקים והתקנות וכן פיקוח וניטור ברמות שונות נעשות על ידי עיריות ומועצות מקומיות או מועצות איזוריות. תקניות עירוניות כוללות בדרך כלל התייחסות לבנייה, לתחבורה, חינוך ורווחה ולעיתים גם לסביבה.

רגולציה בענפים שונים

במדינות מערביות, ובכל מדינות העולם, כמעט כל ענף כלכלי כפוף לרגולציה כלשהי ולעיתים קרובות הוא כפוף לכמה גופי רגולציה שונים.

מקרים נפוצים של רגולציה כוללים:

• פיקוח בריאותי על איכות המזון (לדוגמה כדי למנוע הרעלות מזון, לספק מידע אמין לצרכנים על התזונה ועוד)
• פיקוח על איכות המים במקורות המים, בקידוחי מים ובצנרת העירונית (למנוע מקרים של זיהום מים במי השתייה; למנוע דרדור של מקורות מים עקב בעיות של זיהום מים או זיהום קרקע או המלחת מי תהום).
• פיקוח על מערכת הבריאות (כדי למנוע ניגודי אינטרסים בין רופאים או חברות בריאות לבין מטופלים);
• פיקוח על תרופות - לוודא שתרופות הן בטוחות, שהן אפקטיביות, שהן משווקות בצורה בטוחה לציבור ועוד. ראו עוד בנושא בחברות התרופות.
• פיקוח בטיחות (בתחומים רבים, כמו תחבורה יבשתית, ימית ואווירית, מעליות, בנייה, חשמל, אש, זיהום);
• תקנים על מוצרים (בטיחות של מוצרים הנמכרים לציבור לדוגמה בטיחות צעצועים לילדים)- בישראל מופקד על הנושא מכון התקנים;
• פיקוח על תנאי העבודה (מבחינת עמידה בתנאי החוק, זכויות סוציאליות, בטיחות עובדים) - בישראל משרד הכלכלה אחראי לנושא;
• פיקוח על הגבלים עסקיים- מניעת יצירה של מונופולים וקרטלים כלומר יצירת תחרות על ידי פיצול חברות; מניעת מיזוגים או לחלופין פיקוח על המחיר או היבטים אחרים של המונופול למניעת נזק לצרכנים; בישראל ובמדינות רבות אחרות קיימת הרשות להגבלים עסקיים.
• פיקוח על מונופולים טבעיים בתחומי תשתיות שונים כמו תחבורה ציבורית, הובלת חשמל, ביוב, מים, טלפוניה, ועוד; בדרך כלל הפיקוח הוא על ידי רשות ייעודית לנושא כמו רשות החשמל, רשות המים, רשות הנמלים והרכבות ועוד.
• פיקוח על בנקים, על מוסדות ביטוח, על קרנות פנסיה ועל גופים פיננסים אחרים. (המפקח על הבנקים, המפקח על הביטוח שהן יחידות בתוך בנק ישראל)
• פיקוח על הבורסה ועל דיווחים של חברות למשקיעים - למנוע רמיה של המשקיעים בדרכים שונות כמו דיווחים לא נכונים של חברות, הסתרת אינטרסים של החברה מפני משקיעים ועוד (רשות ניירות ערך)
• פיקוח על מפעלים מזהמים ומקורות זיהום אחרים וכן פיקוח עקב השפעות סביבתיות נוספות.
• פיקוח על הקצאת תדרי טלוויזיה ורדיו ועמידה בתנאי הזיכיונות שלהם - לדוגמה הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו בישראל.
• פיקוח על רישום מוסדות רשמיים - לדוגמה בישראל - רשות התאגידים פועלת במסגרת משרד המשפטים ומאגדת את גופי הרישום, הפיקוח והאכיפה הפועלים במשרד: רשם החברות, רשם השותפויות, רשם המשכונות, רשם העמותות, רשם ההקדשות ורשם המפלגות.
• פיקוח ורישום בנושא נדל"ן ושימושי קרקע - בישראל הדבר מבוצע על ידי רשות מקרקעי ישראל (לשעבר מנהל מקרקעי ישראל)

המגמה לעבור לרגולציה מטעם רשויות נפרדות ולא מטעם משרדי ממשלה היא מאפיין של העשורים האחרונים, כחלק מתפיסה של הקטנת המעורבות הפוליטית והגדלת ההיבט המקצועי. חלק מהרשויות הן וותיקות - כמו רשות ניירות ערך שקמה בישראל ב-1968, או רשות הנמלים (כיום רשום הנמלים והרכבות) שהוקמה ב-1961, אבל רשויות רבות נוצרו רק בעשורים האחרונים - הרשות להגבלים עסקיים הוקמה בשנת 1994, רשות החשמל קמה ב-1996, הרשות לבטיחות בדרכים קמה ב-1997, רשות המים הוקמה ב-2007, רשות מקרקעי ישראל הוקמה בשנת 2013.

היסטוריה של רגולציה

ההיסטוריה של הרגולציה ידעה גלים שונים של הידוק הפיקוח או השליטה הממשלתית והתרה של ריסון זה, דברים שהשתנו בגלל שינויים בטכנולוגיה, באידאולוגיה, בתנאים הכלכליים והפוליטיים.

לפני המהפכה התעשייתית היה המרכנתליזם שדגל בפיקוח הדוק וניהול של הממשלה. לאחר מכן החל הרעיון של לסה פר על ידי הפיזיוקרטים ובהמשך על ידי אדם סמית. בתקופת סמית הרגולציה הייתה הדוקה בצורות שונות - לדוגמה חוק החיטה על המושבות או מונופול שהיה בייצוא של חברות איי הודו המזרחית. כחלק מהיסטוריה של התאגיד. סמית התנגד לרוב סוגי הרגולציה והראה שהן פוגעות בכלכלה וברווחת הכלל. עם זאת הוא לא היה נגד כל סוגי הרגולציה - לדוגמה הוא היה בעד מניעת ריבית גבוהה מידי.

לאורך המאה ה-19 הלכה הרגולציה ונחלשה הן בבריטניה ובמיוחד בארצות הברית. המיסים היו נמוכים ומכסים בוטלו בהדרגה. עם זאת למרות תנאים של מתחרים רבים החלו בעיות של ריכוזיות כלכלית בגלל יתרונות לגודל. אם בתקופת סמית תאגידים גדולים התקשו לפעול על פני מרחק גדול וכתוצאה מכך נהרסו באופן טבעי, בסוף המאה ה-19 עסקים יכלו להתרחב תודות לטלגרף ולרכבות חברות גדולות החלו לצמוח בארצות הברית ולעולל תעלולים שונים מול עובדים, וצרכנים ולנצל את כוחן כדי להנות מקשרי הון-שלטון, לרסק מתחרים ולדכא ביקורת ציבורית עליהן. תקופה זו מכונה תקופת הברונים השודדים. בתחילת המאה ה-20 החל זעם ציבורי רב מול חברות אלה במיוחד על רקע מאבקים של התנועה הסוציאליסטית בארצות הברית ובאירופה.

בשנת 1906 יצא הספר הג'ונגל של הסופר והעיתונאי אפטון סינקלר על תעשיית הבשר בארצות הברית. אף כי סינקלר התכוון למחות על מצבם של העובדים, הציבור הזדעזע במיוחד מכמה פסקאות בספר שנגעו לפגיעה אפשרית בבריאות הציבור וחוסר ניקיון בתעשייה. באותו זמן, לא היה כל פיקוח על חברות הבשר והן טחנו ושיווקו כ"בשר מובחר" כל דבר שנמצא במשחטה: חולדות מורעלות, חזירים שמתו מכולרה, בקר חולה שחפת, בשר רקוב – וכן אברי אדם שנקצצו בתאונות ואולי אף אנשים שנפלו לסירי הבישול האדירים. סינקלר היה סוציאליסט, ונשיא ארה"ב דאז, טדי רוזוולט שהיה רפובליקאני ופרוגרסיבי תאב אותו ולא בטח בו, למרות זאת הוא הושפע מהספר. לאחר מכן נשלחו עובדים מהבית הלבן לבדוק את המצב בתעשיית הבשר. דו"ח שהם חיברו לקונגרס מצא תנאים דומים למה שתואר בספר. בעקבות זאת ובעקבות הרעש הציבורי נחקקו במהירות שני חוקים חשובים בהקשר של רגולציה על מזון - "חוק הפיקוח על הבשר" (Meat Inspection Act) ו"חוק המזונות והתרופות הטהורים" (Pure Food and Drug Act) בשנת 1906. לאחר חקיקה זו בוצעו חקיקות נוספות. רגולוציות דומות הונהגו במדינות רבות אחרות.

באותה תקופה החלו להיווצר רגולציות נוספות כמו פיקוח על תרופות ועל חברות התרופות. גם דבר זה נבע עקב שערורייה ציבורית שפרצה עקב גילוי מעשי רמייה בתחום.

רגולציה בתחומים נוספים התרחשה עקב גילוי מקרי פגיעה בעובדים עקב שריפות או הרעלות. ב-26 בספטמבר 1909 החלה שביתת פועלות הטקסטיל במנהטן. השביתה הניבה שיפורים אבל מפעל טרייאנגל בו החל המאבק לא נכלל בהסכם. שנה וחצי לאחר מכן התרחשה במפעל שריפה בה נהרגו 123 עובדות ו-23 עובדים. רוב הנפגעות היו מהגרות יהודיות ואיטלקיות בין הגילאים 16–23. בעלי המפעל נעלו את היציאה מהמפעל ואת הכניסה לחדר המדרגות כדי למנוע גניבה ולקיחת חופשות בלתי מאושרות של העובדים. לכן, כאשר פרצה השריפה חלק מהעובדים קפצו מהקומות העליונות של הבניין כדי להימלט ונספו בנפילה. השריפה הביאה לשינוי מדיניות הבטיחות במפעלים ותנאי התעסוקה בארה"ב. בית המחוקקים של מדינת ניו יורק הקים ועדת חקירה שתבדוק מפעלים ותמליץ על אמצעים שיש לנקוט לשם מניעת אסונות דוגמת אסון מפעל טריאנגל. בעקבות עבודתה של הוועדה נחקקו במדינת ניו יורק עשרות חוקים חדשים, ששיפרו את הבטיחות במפעלים ואת תנאי העבודה בהם. הוגבל מספר שעות העבודה השבועית בארצות הברית ל-54.[1]

הדיון על רגולציה בספרות הכלכלית

תאוריית האינטרס הציבורי

"תאוריית האינטרס הציבורי" (Public interest theory) פותחה על ידי הכלכלן הבריטי ארתור ססיל פיגו בשנת 1932. מאז תקופה זו הפכה התאוריה לאבן היסוד של הכלכלה הציבורית המודרנית וכלכלת רווחה, והיא נלמדת עד היום כתאוריה הבסיסית של במסגרת הכלכלה הנאו-קלאסית לתלמידי תואר ראשון בכלכלה. גישה זו מקובלת בקרב פוליטיקאים שמאליים וסוציאל-דמוקרטיים. היא הבסיס לדיון נגד כשלי שוק מצד כלכלנים כמו ג'וזף שטיגליץ.

"תאוריית האינטרס הציבורי" טוענת כי יש צורך ברגולציה והיא נשענת על שתי הנחות:

1. שווקים לא מפוקחים מגיעים לעיתים קרובות למצב של כשלי שוק - לא משיאים את הרווחה החברתית ולא פועלים ביעילות פארטו. הסיבה לכך היא כשלי שוק שונים כמו מונופולים והשפעות חיצוניות, מונופול טבעי, מידע א-סימטרי ועוד. (כשלי שוק הם מצבים שבהם שוק לא מגיע לרווחה מירבית במובן של יעילות פארטו).
2. ממשלות פועלות בשם האינטרס הציבורי ומסוגלות לתקן את כשלי השוק האלה באמצעות רגולציה.

העקרונות האלה שימשו במשך השנים הן כמרשם למה שהממשלות צריכות לעשות (ניתוח נורמטיבי) והן כתיאור של מה שהן עושות בפועל (ניתוח פוזיטיבי). לפי גישת "האינטרס הציבורי", ממשלות צריכות לפקח על מחירים כדי לוודא שמונופולים לא יגבו מחיר גבוה יותר מדי, לפקח על מקומות עבודה כדי לוודא שעובדים לא ינוצלו, והמעסיקים לא ייהפכו למונופסונים, למנוע הטלת העלות של השפעות חיצוניות על הציבור ועוד.

אסכולת שיקגו ותאוריית הבחירה הציבורית

בשנות ה–50 עד ה–70 של המאה ה-20, החלה לעלות אסכולת שיקגו בכלכלה וביקרה את רעיון התמים שפוליטיקאים ורגולטורים הם סוג של מלאכים שתמיד ידעו לנהל את הכלכלה ולפעול למען הציבור הרחב. ראיה כזו של הרגולטור מניחה שלו עצמו אין אינטרס כלכלי או אינטרס אחר וסותרת את הרעיון של האדם הכלכלי האנוכי.

הכלכלנים שפיתחו את תאוריית הבחירה הציבורית כוללים מספר כלכלנים בולטים. התאוריה התבססה על העבודות של קנת' ג'יי. ארו Social Choice and Individual Values (1951), וכן על עבודות אחרות כולל אנתוני דאונס An Economic Theory of Democracy (1957) ומנסור אולסון הלוגיקה של פעולה קבוצתית (1965). ג'יימס מ. ביוקנן זכה בפרס נובל לכלכלה על עבודתו בנושא תאוריית הבחירה הציבורית בשנת 1986. הוא נחשב אחד מאבות התאוריה, יחד עם גורדון טולוק. מספר כלכלנים נוספים זכו בפרס נובל לכלכלה על רקע התחום כולל ג'ורג' סטיגלר (1982), גרי בקר (1992) ורנון סמית (2002) ואלינור אוסטרום (2009). ורנון סמית ואלינור אוסטורם היו הנשיאים הקודמים של "Public Choice Society".

הביקורת על תאוריית האינטרס הציבורי מצד אסכולת שיקגו מחולקת לשלושה טיעונים מרכזיים:

1. חוזים ויוזמות פרטיות יכולים לתקן את רוב כשלי השוק, בלי צורך בהתערבות ממשלתית, או רגולטורית.
2. במקרים הנדירים שבהם השוק לא מתפקד ביעילות, התדיינות משפטית פרטית יכולה לטפל בכל קונפליקט שעשוי להיווצר.
3. אפילו אם יש בעיות שגם השווקים וגם בתי המשפט לא מצליחים לפתור, לרגולציה יש עוד פחות סיכוי לפתור אותם: הרגולטורים הממשלתיים הם בדרך כלל חדלי אישים, מושחתים ופועלים בשירות התעשיות שעליהן הם מפקחים (רגולטור שבוי), ולכן הרגולציה תחמיר את המצב.

הטיעון הראשון מבקר את תאוריית "האינטרס הציבורי", וגורס שהיא מגזימה בהערכת ההיקף והמספר של כשלי השוק, ולא מכירה ביכולתן של תחרות ויוזמה פרטית לטפל בבעיות האלה. תחרות על עובדים מוכשרים מבטיחה שהמעסיקים יספקו להם תנאים בטוחים ושכר הוגן, השוק הפרטי מבטיח בטיחות משום שאם קבלנים לא ייבנו בתים בטוחים ויצרניות רכב לא ייצרו מכוניות בטוחות, הצרכנים ילכו למתחרים.

לפי אסכולת שיקגו גם מה שנראה כמו מונופול עשוי להתפרק מעצמו. קרטלים נוטים להתפרק אחרי זמן קצר, כי לשותפים יש אינטרס לרמות זה את זה (ולמכור כמות גדולה יותר ממה שהסכימו זה עם זה במחיר זול יותר). אפילו אם השוק כן כושל, הטענה היא שאין כמעט בעיה שיוזמה פרטית לא יכולה לתקן - שכנים יכולים לפתור את הבעיות ביניהם בעצמם, לקוחות יכולים להדיר רגליהם מספקים בעייתיים או יקרנים. משפחות, ערים וקבוצות אתניות דואגות להגן על המוניטין שלהן בשוק באמצעות טיפול מחמיר בהתנהגות לא תקינה של חבריהן. לפי הטענה, היקפם של כשלי השוק שאינם מטופלים על ידי כוחות התחרות של השוק הוא מוגבל ביותר, והתערבות המדינה צריכה להיות בהתאם.

כלכלני אסכולת שיקגו טענו גם שבמקרים הספורים שבהם התחרות והיוזמה הפרטית לא מטפלות בכשלי השוק בעצמן, טיפול כזה יכול לקרות דרך בתי המשפט ואכיפת חוזים. מעסיקים יכולים להציע לעובדים חוזים מפורטים, שבהם הם מפרטים גם מה הם אמורים לעשות במקרה של תאונה. בתי השקעות יכולים למסור מידע מדויק ומפורט למשקיעים. כל עוד בתי המשפט יאכפו את החוזים המפורטים האלה, השוק יתפקד באופן יעיל פארטו.

אסכולת שיקגו תקפה גם את הרעיון לפיו רגולטורים יודעים לנהל את השווקים וכי הם ממוקדים רק בשירות הציבור. ברוב המקרים מה שמתקבל הוא "רגולטור שבוי" - שבו הרגולטור משרת את האינטרס של הענף התעשייתי שעליו הוא אמור לפקח. לא רק שהרגולציה לא מצליחה לפתור כשלי שוק שונים לדוגמה לפקח על המחיר במקרה של מונופול ובכך למנוע מחיר מופקע - היא בדרך כלל משמשת כלי שמאפשר לשמור על השחקנים הגדולים ולמנוע כניסה של מתחרים פוטנציאליים. לדוגמה מכון התקנים בישראל, שחוסם תחרות ושומר על תעשיינים גדולים ויבואנים גדולים בטענה שהוא שומר על הצרכן. לפעמים בגלל לחץ של ארגוני צרכנים או ארגונים חברתיים, רגולטורים מנסים לקדם שינוי חברתי, אבל לעיתים רחוקות הם מצליחים בכך. מסיבות אלה גורסים הכלכלנים של אסכולת שיקגו, עדיף לצמצם את הרגולציה, שכן ממילא ההתערבות שלה אינה מועילה ואף מזיקה.

ביקורת על אסכולת שיקגו

פרופסור אנדריי שלייפר מאוניברסיטת הרווארד, עסק בצורה נרחבת ברגולציה, משטר תאגידי, כשלי הממשלה והשוק החופשי. בספרו, "עליית הרגולציה וירידת מערכת המשפט", הוא מבקר את כלכלני אסכולת שיקגו, על התפישה השלטת, שלפיה הכלכלה והחברה תמיד מרוויחות מצמצום היקף הרגולציה. לפי שלייפר, אסכולת שיקגו לא התמודדה היטב עם המציאות הבסיסית של חיינו: אנחנו חיים בחברה שהיא הרבה יותר עשירה ומיטיבה אתנו, אף שהיא מפוקחת בהרבה מכפי שהייתה לפני 100 שנה, ואנחנו דווקא די מרוצים מרוב הרגולציות שמגנות עלינו.

לפי טענה זו, רוב האנשים תומכים בפיקוח על מזון שמונע מיצרני מזון להרעיל אותנו, ונהנים מרגולציות בטיחות שמונעות מאתנו להיהרג בתאונות מטוסים. יש ראיות חזקות לכך שרגולציה תורמת לתפקוד השווקים הפיננסיים, ומגבירה את ההשתתפות הציבורית בהם. בלי רגולציה תהיה בעיה לטוס במטוסים לדוגמה, מתוך אמונה ש"שוק" או החוזים יסלקו חברות תעופה גרועות שלא מבטיחות בטיחות לנוסעיהם.

שלייפר טוען כי השאלה מתי לתת לשוק לפעול באמצעות חוזים ומתי הממשלה צריכה להתערב, תלויה לעתים קרובות בשאלה מה יעיל יותר (שלייפר מניח הנחה משתמעת, שאין ערכים נוספים כמו קיימות לדוגמה). במקרים רבים, בתי המשפט יכולים להיות אופציה יקרה, לא צפויה ולא יעילה, לעומת רגולציה.

הקושי של הבטחת בטיחות במקומות העבודה על ידי שווקים

שלייפר ממחיש את הנושא דרך פיקוח על בטיחות במקומות העבודה. פיקוח כזה קיים בכל כלכלה מתקדמת בעולם. לכאורה כוחות השוק אמורים לטפל בבעיה הזאת. מאחר שהשכר עולה בהתאם לסיכון, לחברות אמור להיות אינטרס להפחית סיכונים. הן גם אמורות לרצות לשפר את נוהלי הבטיחות שלהן, כדי להבטיח את יכולתן למשוך את העובדים הכי מוכשרים. יש דרכים שבהן חוזים יכולים לאכוף סטנדרטים של בטיחות - חברות ביטוח יכולות לדרוש שחברות ועובדים ינקטו אמצעי זהירות, למשל. גם התקשורת בין ההנהלה לעובדים אמורה לסייע להנהלה לזהות סיכונים ולטפל בהם בזמן. לכאורה, יש המון אפשרויות פרטיות לטיפול בנושא הבטיחות - ללא שום צורך ברגולציה.

בעולם שבו יש רק חברות מבוססות ויציבות, שחושבות לטווח ארוך, ונהנות מגישה נוחה לשוקי ההון, ייתכן שהיה מדובר בתיאור מדויק למדי של המציאות. החסכנות של החברות בנקיטת צעדי זהירות בתחום הבטיחות אמורה לעלות על העלויות שלהן בטווח הקצר. סוג כזה של ניתוח נובע מההנחות הסטנדרטיות במודל הנאו-קלאסי. הבעיה היא שהמציאות מורכבת יותר ושונה מהמודל: רוב החברות פועלות בעולם תחרותי, שבו מוטל עליהן לחץ להוריד מחירים והגישה שלהן לשוק ההון מוגבלת, ולכן הן מוכנות לקחת על עצמן סיכונים כמו תאונות.

בעיית אכיפת מניעת פגיעה בלתי רצויה דרך שווקים קשה עוד יותר בתחומים כמו זיהום סביבתי והשפעות סביבתיות נוספות שבהן גילוי הפגיעה באחרים יכול להתקיים שנים לאחר התרחשות הפגיעה עצמה ולעיתים קרובות קשה להוכיח מי מבין הנפגעים נפגע על ידי איזה מקור פגיעה ועל ידי איזה מנגנון. התמריצים לזהם פועלים בטווח הקצר, התמריצים להימנע מזיהום אם הם בכלל קיימים, הם לטווח ארוך ומוטלים בספק. ידועים לדוגמה מקרים כמו זיהום מים בישראל, באיזור חולון ותל אביב, שבהם הנזק התגלה שנים אחרי שהחברה עצמה הפסיקה להתקיים. מקרים נוספים נוגעים לחברות כרייה של זהב - מתח הרווחים בתחום נמוך וחברות מעדיפות לפשוט רגל לעומת לפצות נפגעים עקב זיהום שדות ושטחים סמוכים לאתר הכרייה.

הקושי של הבטחת בטיחות במקומות העבודה על ידי בתי משפט

אם השוק לא גורם לחברות למנוע תאונות, תאוריית הבחירה הציבורית טוענת כי חוזים בינן לבין העובדים או חברות הביטוח אמורים לאלץ אותן לנקוט אמצעי בטיחות. הבעיה היא שחוזים נשענים על אכיפתם בידי בתי המשפט, והאופציה של פנייה לבית המשפט עשויה להיות יקרה, לא צפויה ולא יעילה.

התמיכה של כלכלנים בבתי המשפט כדרך לתקן כשלי שוק במקום רגולציה נשענת על שלוש הנחות: 1. השופטים מוכנים לעשות מאמץ כדי לוודא שחוזים וחקיקות ייאכפו ובתי המשפט תמיד יכולים לאכוף את החוק. 2. לשופטים יש מספיק ידע כדי לברר את העובדות. 3. השופטים בלתי משוחדים ופועלים ללא משוא פנים. שלוש ההנחות האלה מוטלות בספק.

כשמסתכלים על תאונות במקום העבודה, יש שורה של גורמים שמגבילים את היכולת של שופטים להבין מה קרה ולפעול (ובכך מערערים את ההנחה הראשונה): 1. השופטים לא היו במקום התאונה, ולכן צריכים להרכיב את הסיפור בעצמם, כשהם מתבססים על הנרטיבים של העובדים והמעסיקים. אלו מצידם צריכים להשקיע מאמץ רב כדי למצוא ולבסס עובדות שונות 2. מכיוון שהצדדים או עורכי דינם נוטים לשקר, או לפחות להטות את האמת לטובתם, אפילו שופטים אידאליים יתקשו לברר מה באמת קרה. התהליך הזה הוא יקר, מסורבל ופולשני, בין היתר בגלל רגולציות נוקשות (על בתי המשפט) שנועדו לוודא שהוא יתבצע ביסודיות. 3. שופטים מפרשים חוזים וחוקים על פי שורה של עקרונות סותרים, שמביניהם הם צריכים לבחור. בגלל האי־ודאות שבנושא , השופטים חייבים להפעיל לפחות מעט שיקול דעת משלהם כדי לפתור סכסוכים ותביעות. לעתים קרובות, הם צריכים לפרש חוזים לא מושלמים, על פי עובדות לא ברורות.

לבתי המשפט יש גם בעיית אכיפה: לחברות קטנות לא תמיד יש יכולת לשלם פיצויים לעובדים, או שאין להן ביטוח, או שהן פשטו רגל. לחברות גדולות יש את המשאבים לעכב את יישומם של פסקי דין. בנוסף, פיצויים גדולים אמורים להרתיע חברות מלא לנקוט אמצעי זהירות, אבל הם גם גורמים לחוסר יעילות, משום שהוא מפחית פעילות עסקית רצויה. ההנחה הראשונה מניחה הנחה משתמעת לפיה השופטים מונעים רק על ידי רצון לברר את האמת וגם הנחה זו היא בעייתית. חברות עשויות לא לנקוט אמצעי בטיחות, למשל, משום שהן סומכות על יכולתן לבלבל את השופטים או משום שיש להם עורכי דין מצויינים ולצד השני אין. ההנחה לגבי נכונות שופטים לבצע מאמץ בעצם מקבילה להנחה שרגולטור תמיד רוצה את טובת הציבור.

ההנחה השנייה גורסת שהשופטים יודעים מספיק, לפחות כשהם מסתייעים במומחים מטעם בית המשפט, כדי להגיע להחלטה צודקת. גם זאת הנחה בעייתית. שופטים באים מרקע של עריכת דין, הידע שלהם הוא משפטי, הם לא מומחים לבטיחות או לנושאים אחרים. במקרים מורכבים הם צריכים להסתמך על דעותיהם של עורכי דין ומומחים שמטרתם היא לנצח בתיק, לא לברר את האמת. הצד העשיר יותר הוא זה שיביא לעתים קרובות מומחים משכנעים יותר. מחקרים שמזכיר דן אריאלי בספר האמת על באמת מצביעים על כך שאפילו כאשר מומחה מספק גילוי נאות בקשר לאינטרסים שלו, קשה לאנשים, כולל שופטים, להתחשב בכך - הם רואים בדעה זו דעה אובייקטיבית יותר ממה שהיא באמת.

גם ההנחה השלישית בעייתית. שופטים ומערכת המשפט כולה הם פגיעים במיוחד ל״אי־שוויון בנשק״ או אי שוויון פוליטי. לצד העשיר או החזק יותר מבחינה פוליטית יש יותר "תחמושת", ולכן יתרון משמעותי בבית המשפט. היכולת של הצד העשיר או החזק לזכות ביתרון, יכולה לבוא בצורות שונות חלקן חוקיות וחלקן לא חוקיות. השיטות החוקיות לערער את השוויון של בתי המשפט כוללות לובי פוליטי והטיה של מפלגות כדי להשפיע על חוקים ורגולציות שתואמות את האינטרסים של התעשייה, לובי פוליטי למינויים של שופטים ורגולטורים ידידותיים, העסקת עורכי דין יקרים, שימוש בחוקרים פרטיים כדי לגלות עובדות חדשות, כדי להשפיע על עבודות המשטרה ולקבל ממנה מידע, השפעה על הרכב חבר המושבעים ויכולת לבצע מחקרים פסיכולוגים והטיה פסיכולוגית של המושבעים או השופט. שימוש בטקטיקות השהיה כדי לעכב תביעות, יצירת תביעות סרק ותביעות השתקה כדי להשפיע על הצד השני. היבט חשוב נוסף הוא השפעה על התקשורת כדי לקבל כיסוי אוהד, להשפיע על דעת הקהל (שמשפיעה על עדים, חבר מושבעים ועוד) וכדי להשפיע על נורמות והנחות יסוד שיש בתחום. השיטות הלא חוקיות כוללות איומים, שוחד, מתן טובות הנאה וניצול קשרים על רגולטורים, שופטים, מומחים, עורכי דין, חוקרים ומושבעים. בעיה נוספת של אי שוויון פוליטי נובעת מדעות קדומות של מושבעים או מומחים וכן מאכיפה לא שוויונית של זכויות יסוד ושל חוקים על ידי המשטרה ועל ידי גורמי אמון אחרים. כך לדוגמה פגיעה במיעוטים, נשים, וכו' יכולה להתקיים גם אם בית השופטים עצמם הם הוגנים. לדוגמה תאונות עבודה של עובדים עניים או בני מיעוט לאומי לא יזכו לאותו תיעוד ואיסוף ראיות מצד המשטרה. כאשר יש גזענות או הפליה נגד נשים בעיה זו קשה עוד יותר.

לפי שלייפר כשבתי המשפט יקרים, לא צפויים ולעתים קרובות משוחדים לטובת החזקים, הציבור מבקש חלופות לפתרון סכסוכים דרך בתי המשפט. הפתרון שניתן לכך ברחבי העולם הוא רגולציה. מאפיין בולט של רגולציה היא הנטייה שלה לבצע האחדה של הדרישות לנורמות תקינות מצד עובדים וחברות. לעתים קרובות דרישות כאלה הן הומוגניות ונוקשות מידי אבל יש להן גם יתרונות - מאחר שהיא יוצרת סטנדרטים אחידים, היא מפחיתה עלויות אכיפה - היא מספקת הן לשופט והן לצדדים המתדיינים מתווה שלפיו הם יכולים לקבוע מהי אחריות משפטית. רגולציה גם מפחיתה את העלות של פנייה לבית המשפט, משום שהיא מעניקה לשופטים רשימת תנאים שצריכים להתקיים כדי לבסס חבות משפטית, במקום להשאיר את הנושא פתוח. רגולציות שמגייסות את המגזר הפרטי כגורם אכיפה, כמו תקנות שאוסרות מכירת משקאות משכרים בלילה, מתבררות גם הן כיעילות במיוחד.

בניגוד לשופטים, שצריכים לעסוק בשורה ארוכה של תחומים עם הבנה שטחית ברובם, רגולטורים עוסקים בתחום מסויים. ההתמחות של הרגולטורים, במיוחד בתחומים כמו פיננסים או איכות הסביבה, מובילה ליעילות גדולה יותר בסוגיות מורכבות ביותר. אם כי ההתמחות הזאת היא גם חרב פיפיות: רגולטורים רבים נוטים ליפול בידי המפוקחים שלהם בדיוק מפני שהם מומחים בתחום אחד צר - ולכן זה התחום היחיד שבו הם יכולים לעבוד לאחר שסיימו את תפקידם.

ביקורת סביבתית על אסכולת שיקאגו

רוב הכלכלנים (מלבד מנסור אולסון) שתומכים בגישת הניתוח של תאוריית הבחירה הציבורית, תומכים גם בצעדים ימניים כלכלית, ב"ממשלה קטנה" וכן בהחלה של הגיון כלכלי נאו-קלאסי על נושאי סביבה וקיימות. לדוגמה ורנון סמית' הוא חלק מתכנית Copenhagen Consesus שהגה ביורן לומבורג, שטענה שצריך להכיל את הניתוח של תאוריית הבחירה הציבורית על סוגיות סביבתיות כמו התחממות עולמית וכך לפתור אותן.

כלכלנים אקולוגיים ואנשי סביבתנות וקיימות תוקפים גישה זו ומצביעים על הפערים בין ההנחות שעומדות בבסיס הגישה של הניתוח הניתוח הנאו-קלאסי - כמו רציונליות, הנחות על קיום של מידע מלא או העדר פערים בין דורות, לבין הניתוח הסביבתי המקובל בביולוגיה, רפואה ותחומים נוספים. כולל העדר התייחסות לבעיות של תהליך בלתי הפיך ובעיות של תהליך ארוך טווח.

דוגמה לכך ניתן לראות במפעלים שיצרו זיהום של מי תהום וקרקע בישראל - המפעלים עצמם פעלו לפני עשרות שנים, ולרוב הזיהום לא היה ידוע לציבור הרחב. ההשפעה של הזיהום מתרחשת כיום, לאחר שהמפעלים עצמם כבר נסגרו - בתי משפט לא יכולים לסייע היות ואין את מי לתבוע. שווקים אינם יכולים לסייע בתחום כי מדובר בכשל שוק בין-דורי - הדור שנפגע מהזיהום לא יכול לקחת מכונת זמן ולשלם ליצרנים כדי שלא יזהמו או לשלם יותר על מוצרים פחות מזהמים. במסגרת הנחות הנאו-קלאסיים מתקיימות הנחות רבות שלא בהכרח מתקיימות במציאות בהקשר של בעיות קיימות. הפער בין העמדה הנאו-קלאסית לבין המציאות הוא רחב יותר ככל שמתייחסים לבעיה שהיא יותר מסוכנת לכלל האנושות, ארוכת-טווח ומסובכת - סיכון עולמי כמו התחממות עולמית, פגיעה בשכבת האוזון או גבולות פלנטריים שונים.

נטל הרגולציה על עסקים

ייתכנו מצבים בהם יש מספר רגולטורים שונים שאחראים לאכיפה מקצועית של תחומים שבתחום התמחותם. לדוגמה עסק קטן שרוצה למכור פיצות כפוף לרגולציות שונות - עליו להוציא רישיון עסק, לעמוד בתקנות לבטיחות באש, לעמוד בתקנות לבטיחות מזון, לציית לתקנות המיסוי ורישומים הכרוכים בכך, לציית לחוקי הבנייה, לתקנות העיריה בנוגע לשילוט עירוני, לתקנות עירייה ו/או ממשלה הנוגעות לזכויות עובדים, בטיחות עובדים, שעות פעילות וימי פעילות, עמידה בתקנות רעש ובפליטה של חומרים מזהמים. עמידה בכל התקנות הללו מייקרת את המחיר של המוצרים לצרכנים ומקשה על כניסת עסקים חדשים לענף כך שאלו יוכלו להתחרות במתחרים קיימים. כמו כן רגולציה לא שקופה, מסורבלת וללא שיש עליה פיקוח ציבורי היא כר פורה לשחיתות שכן עבור בעל העסק קבלת אישור מסויים או עצימת עיניים של גופי פיקוח יכולה להיות שווה לכסף רב, ויש מקרים שבהם בעלי עסקים שמחים לספק טובות הנאה או שוחד כספי לפקידים, פקחים ושוטרים כדי שאלה יעלימו עין.

עם השנים יש נטייה כללית בכל העולם להגברת הרגולציה. בעבר לא הייתה קיימת רגולציה נרחבת (או שלא הייתה קיימת בכלל) רגולציה בתחומים כמו תרופות, מזון, בטיחות אש, בטיחות עובדים, הגנה על הסביבה ועוד. חלק מהסיבה להגברת הרגולציה היא קיום של חברות עשירות יותר, שיש בהן גם יותר התמחות כלכלית וחשיבות גבוהה יותר להון אנושי. בחברות כאלה, וכן ארגונים שונים שקמו לשם הגנה על זכויות שונות - כמו זכויות אדם, זכויות נשים, זכויות עובדים וכו'. בחברות אלה הערך של שמירה על חיי אדם וערך של הקטנת פגיעות אלימות, מניעת תאונות, גניבות וניצול הם ערכים חשובים יותר ופגיעה בבריאות או בזכויות של אנשים נחשבת חמורה יותר. חלק מהסיבה להגברת הרגולציה היא הגברת השימוש בטכנולוגיה בהיבטים שונים, דבר שגורם לסיבוכיות גדולה יותר של המערכת ולהגברת סיכונים שונים. לדוגמה כאשר לא היו מטוסים ולא היו כלי רכב מהירים ומסוכנים כמו מכוניות בתוך הערים, לא היה צורך בפיקוח על היבטים כמו תדרי תעופה למטוסים, בטיחות מטוסים, בטיחות טייסים, בטיחות כלי רכב, פיקוח על תשתיות תנועה ופיקוח על הנהגים. התפתחות תעשיית התרופות גררה פיקוח כנגד אנשים שמכרו רעלים וחומרים חסרי תועלת, וכן יצרה נהלים לבחינת בטיחות של תרופות ואפקטיביות שלהן. התפתחות הכימיה והשימוש בתעשייה באלפי תרכובות שונות שיוצרות מאות אלפי תרכובות משנה יוצרת בעיה בריאותית שגוררת פיקוח על זיהום. סיבה נוספת לרגולציה ופיקוח היא אידאולוגיה בעד פיקוח, שחיתות פוליטית ורצון של הרשויות להגדיל את כוחן ו/או לסייע לחלק מהגורמים בתחום כדי למנוע כניסה של מתחרים.

גורמים במחנה הליברלי-כלכלי, בליברטריזם תכופות מבקרים את הרגולציה וטוענים כי יש עודף רגולציה וכי עדיף לבטל כמה שיותר ממנה. הטענה היא ששוק חופשי יוכל לדאוג לעצמו בלי "התערבות ממשלתית". יותר מזה טוענים חלק מהליברטרים כי כל כשלי השוק נובעים בעצם מקיום של רגולציה. דבר זה מנוגד לחלק גדול מהספרות הכלכלית, כולל כלכלה נאו-קלאסית, שמראה שכשלי שוק יכולים לנבוע לא בהכרח ממונופולים אלא גם ממקרים של אי סימטריה במידע, השפעות חיצוניות, עלויות עסקה ועוד. עקב הבעיות שרגולציה יכולה לגרום יש נסיונות לבצע "דה-רגולציה" כדי למנוע רגולציה עודפת או כדי לנסות להגמיש רגולציה על ידי צעדים שונים כמו הפרטה של היבטים בפיקוח.

במקרים רבים רגולציה נועדה למנוע כשלי שוק שונים, והסרה מוחלטת שלה פירושה הטלת עלויות שונות על הציבור - לדוגמה הסרת פיקוח על בטיחות אש פירושה נזקים בנפש ובכסף ללקוחות, שכנים ו/או עובדים. הקלה על פיקוח במזון פירושה נזקים בריאותיים שונים לצרכנים וכו'. קיימים ויכוחים בין כלכלנים באשר לדרכים השונות לבצע רגולציה בצורה מיטבית כזו שתשמור על שוק תחרותי מחד ומאידך לא תאפשר פגיעה בציבורים רחבים שיש להם פחות כוח לעומת קבוצות כוח - כמו עסקים קטנים, צרכנים, עובדים, אזרחים וכו'.

בשנים האחרונות נשמעות קריאות מצד גורמים בתנועת הקוד הפתוח ובגופים לקידום שקיפות לקדם רגולציה פתוחה או רגולציה שקופה יותר - לדוגמה בכלים של חוק חופש המידע, או נתונים פתוחים - כך שפעילות הרגולטור עצמו תהיה שקופה יותר ותקשה עליו לפעול בצורה שנוגדת את האינטרס הציבורי או בצורה שמפלה בין עסקים שונים.

ראו גם

• כשל שוק, השפעה חיצונית
• מוצר ציבורי, משבר המוצרים הציבוריים
• רגולטור שבוי
• שוק חופשי
• קפיטליזם למקורבים
• תאגיד רב לאומי

קישורים חיצוניים

• רגולציה בוויקיפדיה האנגלית
• מי ישמור עליכם הכי טוב - והאם אדם סמית צדק? עוד רגולציה או פחות רגולציה? גיא רולניק, דה מרקר, 7.11.2015
• תאוריית האינטרס הציבורי בוויקיפדיה האנגלית
• רגולציה – מה, איפה ומתי? מבט תאורטי ומשווה שוריק דריישפיץ, המכון הישראלי לדמוקרטיה,
• מחקר על רגולציה בישראל 2012 - 2014 מכון ון ליר
• רגולציה המכון הישראלי לתכנון כלכלי
• תגית רגולציה בעיתון דה מרקר
• Rob Moodie et al, Profits And Pandemics: Prevention Of Harmful Effects Of Tobacco, Alcohol, And Ultra-Processed Food And Drink Industries, על רגולציה עצמית בתעשיות פוגעניות, The Lancet 381(9867):670-9 · February 2013 
• אתר הרגולציה הממשלתי, משרד ראש הממשלה
• מדריך ממשלתי, הערכת השפעות רגולציה, משרד ראש הממשלה.

הערות שוליים

ביזור וריכוזיות
רקע: שוק חופשי - שוק תחרותי - כשל שוק - מונופול - אוליגופול - מונופסון - תאגיד - תאגיד רב-לאומי - יתרונות לגודל - מינוף פיננסי - חברת פירמידה - סיכון מוסרי - מונופול טבעי - קשרי הון-שלטון - קפיטליזם של מקורבים‏ - שחיתות - לובי פוליטי - תעמולה - הפרטת המחקר - תרבות הצריכה - גלובליזציה - תביעת השתקה - התיישנות מכוונת - עוני - אי שוויון כלכלי - מלכודת עוני - ניידות חברתית
דוגמאות: הברונים השודדים - שוק הרכב העולמי - חברות הטבק - משפחות ההון בישראל - בנקאות בישראל - פנסיה בישראל - איי.די.בי. - האחים עופר - מונסנטו - נסטלה - משפט מקלייבל - חוק ההסדרים - גז טבעי בישראל
כלים לשינוי: הגבלים עסקיים - כלכלה דמוקרטית - כלכלה מקומית מקיימת - קואופרטיב - בנק שיתופי - מטבע משלים - מטבע קהילתי - כלכלה שיתופית - מכפיל מקומי 3 - מס טובין - פשטות מרצון - נתונים פתוחים - כנסת פתוחה - קוד פתוח - חומרה פתוחה
אישים וארגונים: אדם סמית - ארנסט פרידריך שומכר - יוזף שומפטר - ג'ון קנת גלבריית - אמרטיה סן - הא-ג'ון צ'אנג - דייוויד קורטן - ג'ושוע קארלינר - ונדנה שיווה - לואיג'י זינגלס - החלום האמריקאי החדש - SourceWatch
ספרים וסרטים: קטן זה יפה - הדינמיקה של הקפיטליזם - כשתאגידים שולטים בעולם - כלכלה בקומיקס - סופו של הליברליזם המפסידני - אומת המזון המהיר - מכונת הארגון - הלוגיקה של פעולה קבוצתית - נו לוגו - בולו'בולו - התאגיד - הפרסומת והאגו - סיפורם של הדברים - זה משנה הכל