הגבלים עסקיים
הגבלים עסקיים (באנגלית: Restraint of trade) הן הגבלות או פגיעה בתחרות חופשית שנגרמות עקב פעילות של עסקים. בישראל, "הגבל עסקי" מתייחס למקרים של - הסדר כובל (קרטל), מונופולין או מיזוג חברות (שמקטין את כמות המתחרים בשוק).[1]
דיני הגבלים עסקיים - הם חוקים לצמצום ו/או פיקוח על ההגבלים עסקיים, במטרה לעודד תחרות ולהקטין ריכוזיות כלכלית.[2] חקיקת חוקים הלא החלה בארצות הברית בשנות ה-20 והתקדמה משם למדינות אחרות בעולם. חוקים הגבלים עסקיים יוצאים מנקודת הנחה כי במקרים רבים תחרות כלכלית היא דבר רצוי מבחינת רווחה חברתית, ופועלים לשם ביטול של הגבלים עסקיים או ביצוע רגולציה עליהם כולל אפשרות של הטלת קנסות ולפעמים הטלת עונשי מאסר על פגיעה בתחרות. בארצות הברית מכונה ענף דיני ההגבלים העסקיים Antitrust Law (על שם הכינוי של מונופולים וקרטלים בעבר - trust), ובבריטניה Competition Law. בישראל, עיקר הפיקוח על התחרות מתבצע בידי רשות ההגבלים העסקיים (כיום (2019) נקראת רשות התחרות), בהתאם לחוק ההגבלים העסקיים שנחקק בשנת 1988 לאחר שעבר התאמה וחיזוק לעומת חוק אחר משנת 1959. הצורך בהגבלים עסקיים עלה באופן ברור בסוף המאה ה-19 בארצות הברית תקופת "ציפוי הזהב" או תקופת הברונים השודדים - בעלי הון ניצלו ייתרונות לגודל, קשרים עם הממשל, תאומים בין אנשי עסקים ומניפולציות נוספות כדי להקים מונופולים וקרטלים בתחומי תעשייה ופיננסים רבים מנעו תחרות ופגעו בצרכנים עובדים וספקים. כוחם היה כה רב עד כי יכלו להכתיב לממשל מדיניות כלכלית בתמורה לסיוע פיננסי.
דיני הגבלים עסקיים הם אמצעי ברמה הלאומית שממוקד בהיבטים של מיקרו-כלכלה ובעיקר בנושא של כוח שוק - כמות המתחרים בשוק וברמת התאום ביניהם מול הצרכנים. עם זאת ייתכנו תהליכי ריכוזיות ברמה בינלאומית על ידי תהליכי גלובליזציה וכן תהליכים נוספים של סחיטת הטבות מהשלטונות או פגיעה בצרכנים על ידי כלל הפירמות בענף או חלקן גם ללא קיום של קרטל אוליגופול או מונופול דבר הבא לידי ביטוי בתחום של כשלי שוק וכן בבעיות של קיימות ותכנון ארוך טווח. למרות הניסיון למנוע הגבלים עסקיים, קיימת מגמה של הגדלת הריכוזיות הכלכלית בענפים רבים ברמה עולמית ולאומית כאחד. דברים אלה נובעים בין היתר מקשרי הון-שלטון, השפעות ההון על העיתונות, יתרונות לגודל עקב טכנולוגיה והיבטים נוספים של ריכוזיות כלכלית עקב התחזקות של תאגידים רב לאומיים.
היסטוריה
ערכים מורחבים – הברונים השודדים, התנועה הפרוגרסיבית
לאחר מלחמת האזרחים החלו להופיע בארצות הברית מספר גדל והולך של מונופולים ו"טרסטים". אלו נשלטו על ידי אנשי עסקים שחלשו על אימפריות עיסקיות גדלות יותר ויותר, שפגיעתן בציבור הלכה ונחשפה, עד שזכו לכינוי "הברונים השודדים". תחילה היה מדובר במונופולים מקומיים כמו חברות רכבות. חברות הרכבות היו מונופול טבעי - מונח כלכלי שמתאר מצבים שבהם קשה לתחרות להתפתח. חברות הרכבות ניצלו את זה שקו מסילת רכבת היה באותו זמן מונופול טבעי, שכן איש לא יסלול עוד מסילה, בעלות של מיליארדים כדי להתחרות בחברת רכבת שכבר יש לה קו קיים. עם הזמן גם חברות אלה התגמדו מול המונופול הארצי של חברת הנפט הענקית סטנדרט אויל שנשלטה על ידי רוקפלר, ויצרה מונופול ארצי בתחום הנפט. החברה היתה לא רק מונפול מול הקונים של מוצרי תזקיקי נפט, אלה גם מונופסון (קונה יחיד) מול חברות לשאיבת נפט - ולכן יכלה לשלם מחיר נמוך למפיקים ולגבות מחיר גבוה לצרכנים.
בהמשך עלו קבוצות חזקות עוד יותר - קבוצת הטרסטים שנשלטה על ידי הבנקאי ג'י פי. מורגן. הטרסטים היו קבוצות חוקיות של תאגידים בענף כלכלי מסויים - לדוגמה קבוצה בנקים, קבוצה של חברות ביטוח קבוצה של חברות נפט ועוד. הטרסטים לא היו רק מונופולים מול צרכנים אלא גם קבוצות עסקיות שעסקו בתחומים שונים והשפיעו על החקיקה, מדיניות ועל אכיפת חוקים על ידי הממשלה או בתי משפט. הטרסטים השפיעו על תנאי העסקה של עובדים בשוק העבודה, על בחירת נשיאים, על חוקים, ואיימו על מתחרים ועל נותני ספקים. לדוגמה רוקפלר שלט על תאגיד כה גדול עד כי יכל לאיים על חברות הרכבות שעד אז נחשבו לתאגידים החזקים. רוקפלר לא רק ביקש וקיבל הנחה מחברות הרכבות על הובלה של מוצרים שלו - הוא יכל לאיים עליהן כדי שיאלצו לקבוע מחיר גבוה יותר למי שניסו להתחרות בו.[1]
עם הזמן להווצר בארה"ב כלכלה לאומית ריכוזית למדי עם אימפריות עסקיות של רוקפלר וג'י פי מורגן. הדבר יצר סנטימט חזק נגד "הברונים השודדים" דבר שהוביל לשינויים פוליטיים. שינוים אלו הובילו להקמת התנועה הפרוגרסיבית בארה"ב שיזמה מספר תיקונים להגבלת חוזקם של התאגידים והשפיעה על המדיניות של המפלגה הרפובינקלנית והמפלגה הדמוקרטית. התנועה הפרוגסיבית טענה כי כדי לשמור על שוק תחרותי, וכדי למנוע ניצול לרעה של צרכנים או עובדים, המדינה צריכה לפמעמים להתערב כדי להקטין את כוחם העודף של חברות ענק. דוגמה חשובה לפעולות של "התנועה הפרוגסיבית" היתה חוקי הגבלים עסקיים. דוגמאות חשובות אחרות כללו צעדי רגולציה אחרים כמו פיקוח על המזון (בעקבות שעוריות כמו הספר "הג'ונגל (ספר)" על תעשיית הבשר בארה"ב) או הקמת מנהל המזון והתרופות לפיקוח על חברות תרופות).
בשנת 1890 עבר "חוק ההגבלים העסקיים של שרמן". הממשלה החלה להגיש תביעות נגד טרסים במסגרת חוק זה. חלקם היום מוצלחים וחלקם לא. בחלקם נדרשו כמה שנים כדי להגיע להכרעה כולל ערעורים. החוק נחשב לפעמים "ללא שיניים" ועזר בעיקר לתאגידים גדולים למנוע הקמת ארגוני עובדים. [2] בשנת 19014 עודכן החוק על ידי "חוק ההגבלים העסקים של קלייטון". מקרים בולטים של שימוש בחוק ההגבלים של שרמן היו:
- תביעה נגד האיגוד המקצועי Workingmen's Amalgamated Council of New Orleans שפורק בשנת 1893. חוק ההגבלים העסקים של קלייטון ביטל היבט זה.
- Chesapeake & Ohio Fuel Co. v. United States שבו טרסט פורק בשנת 1902.
- Northern Securities Co. v. United States שבו החברה פורקה בשנת 1904 והגיע לבית המשפט העליון, וחוק זה קבע תקדימים רבים.
- Standard Oil Co. of New Jersey v. United States שהוביל לפרוק סטנדט אוייל בשנת 1911, בהתבסס על מונופול גאוגרפי ועל התרומה של המונופול ל"פניקה של 1910-11"
- United States v. American Tobacco Co. שהוביל לפרוק החברה בשנת 1911 ל-4 חברות טבק שונות.
- Federal Baseball Club v. National League - שבו בית המשפט העליו קבה שהליגה לבייסבול היא לא גורם מסחרי ולכן לא כפופה לחוק.
- United States v. National City Lines שהסתיים ב 1953 ומתייחס לקונספירציית החשמליות של ג'נרל מוטורס
- United States v. AT&T Co. שהוביל לפרוק החברה בשנת 1982.
- United States v. Microsoft Corp סוכם בשנת 2001 ללא פרוק חברת מיקרוסופט.
למרות השימוש בחוק ההגבלים העסקיים הוא לא תמיד הצליח להגביל את כוחן של חברות גדולות מליצור שיתופי פעולה. לדוגמה ארבע חברות שולטות בארה"ב על שוק הבשר ומספר דומה שולט על שוק הסלולר בארה"ב. חלק מההשפעה של רוקפלר ומורגן נמשכה עוד אחרי שכוחם נשבר לכאורה (על ידי היותם בדירקטורים של הרבה חברות), מצד שני חלק מהיכולת לפעול מול חברות הענק שלהן הייתה קשורה לזה שהם הזדקנו או בחרו לסגת מניהול החברות עוד לפני ההכרעה בנושא.
בעקבות קידום חוקי הגבלים עסקיים ומוסד של ממונה על הגבלים עסקיים בארה"ב, אימצו מדינות נוספות את המוסד הזה והוא קיים במדינות מערביות רבות כולל מדינות אירופה, האיחוד האירופאי ומדינת ישראל.
בעשרות השנים האחרונות יש בארה"ב התחזקות של תאגידים גדולים והשפעתם על הפוליטיקה התחזקה מאז שנות 1980. החלו תפיסות או צידוקים למיזוגים של חברות בטענה ש"חברות גדולות טובות לכלכלה" או "טובות לתחרות".
מגבלות על פעילות נגד הגבלים עסקיים
קיימים מספר מצבים, בהם מצב השוק לא מעודד תחרות וגם המדינה מתקשה או לא רוצה לעודד תחרות:
- כאשר מדובר במונופול טבעי - מצב שבו עקב מגבלות טכניות לחברה יש יתרון משמעותי לגודל וקשה מאוד למתחרה חדש להתחרות בה - יש צורך להשקיע כסף רב לפני שמתחילים להרוויח ולרוב מתחרים חדשים לא ירצו לקחת סיכון כזה. במצב זה שוק תחרותי גולש באופן ספונטני לעבר מצב מונופוליסטי. לדוגמה תחומים שונים של תשתיות רשת (כמו הולכת חשמל, הולכת מים, תחבורת רכבות כבדות) נחשבות למונופול טבעי.
- כאשר חברה מנצלת יתרונות טבעיים - פירמה המנצלת את יתרונותיה, למשל - פיתחה מוצר אן שירות טוב יותר מהמתחרות;
- כאשר מעורב קניין רוחני - למשל, חברה הממציאה פטנט;
- כאשר שיקולים אחרים שנועדו לעודד את טובת הציבור מחייבים מונופול - למשל, תחום הביטחון. (ובאופן כללי יותר - היבטים של מוצר ציבורי).
במצבים אלה המדינה יכולה לפעול בכמה צורות - לנסות לספק את המוצר בעצמה (דרך משרד ממשלתי או דרך חברה ממשלתית), להטיל פיקוח (תכופות דרך רשות יעודית כגון רשות המים ורשות החשמל), או לנסות לבסס רגולציה עצמית. לעיתים קרובות הפיקוח הוא על המחיר. כמו כן בשנים האחרונות יש ניסיונות שונים לעודד תחרות ישירה או עקיפה במקומות שבהם תחרות כזו נחשבה מונופול טבעי. לדוגמה יש מונופול טבעי בתחבורה ציבורית כבדה של אוטובוסים שבאים בשעה קבועה מראש - כדי להתחרות באופן ישיר על הצרכנים, המתחרה צריך לתת קו במסלול דומה שיעבור באותן שעות. הפתרון התחרותי יותר הוא יצירת מכרזים אזוריים כך שכל חברת אוטובוסים מתפקדת כמונופול באזור שלה, משרד התחבורה קובע את מחירי הנסיעה והיבטים רבים אחרים (כמו מסלול הקו, מיקום התחנות ותדירות הקו)ומפקח על היבטים אחרים. ה"תחרות" אינה באופן ישיר מול הצרכן (שנותר שבוי של חברת אוטובוסים בודדת) אלא ביכולת של הרשויות להשוות בין ביצועים של חברות תחבורה ציבורית שונות.
ביקורת על גישת הגבלים עסקיים
לפי כלכלה נאו-קלאסית עיקר הבעיה בקיום של מונופול או קרטל היא בעיה מיקרו-כלכלית של פגיעה ב"רווחה הכלכלית" - הן לצרכנים והן ליצרנים יש "תועלת" ומצב תחרותי מביא את השוק ליעילות פארטו שממקסמת את הרווחה. הקיום של מונופול לא רק מביא למצב שבו מוכרים כמות קטנה יותר במחיר גבוה יותר לעומת פתרון תחרותי, אלא יוצר מצב של "אובדן רווחה" שבו התועלת של כל היצרנים (עסק הבודד במקרה של מונופול) יחד עם התועלת של כל הצרכנים היא נמוכה יותר לעומת סך התועלת החברתית ממצב תחרותי.
נקודת השקפה זו מתעלמת מכשלי שוק נוספים -(כמו כשלים הנוגעים למידע א-סימטרי, רציונליות חלקית, סיכון מוסרי) וכן מהיבטים נוספים שעלולים לגרום פגיעה ברווחה חברתית כולל השפעות פוליטיות של עסקים גדולים ושל תאגידים, השפעות תרבותיות של תאגידים (כולל השפעה על טעמי הצרכנים), ושינוי "חוקי המשחק" (או שינוי במוסדות החברתיים-כלכליים) על ידי חברות גדולות. לדוגמה ניצול חולשות של צרכנים, פרסום לקטינים, יצירת התמכרות בקרב הצרכנים, לובי פוליטי, החלת חוקים להגנת זכויות אזרח על תאגידים, תרומות של עסקים לפוליטיקאים, תביעות השתקה, שיחוד חוקי של פקידים, שופטים ורגולטורים, קידום תרבות מושחתת (לדוגמה הטיית מכרזים), החצנה של עלויות על הציבור ומניעת הפנמת עלויות, פגיעה בקיימות ופגיעות ארוכות טווח ברווחה (שיכולות להתרחש גם בשוק תחרותי כגון פגיעה במחזור הזרחן או התחממות עולמית), ועוד פרקטיקות של קפיטליזם של מקורבים - כל אלה לא מכוסות על ידי חוקי הגבלים עסקיים.
דיני הגבלים עסקיים בישראל
דיני ההגבלים העסקיים בישראל הם תחום שקיים בעיקרו משנות ה-90 והוא מתפתח עם השנים. התחום מושפע רבות מהחקיקה והפסיקה בארצות הברית ובאירופה. חוק הגבלים עסקיים היה קיים משנת 1959 אך הוא היה חלש בהרבה יחסית לחוק הקיים. החוק עבר שינויים משמעותיים בשנת 1988 והוכנסו בו שינויים בדבר מיזוגים. מתוקף סעיף 41א לחוק הוקמה בשנת 1994 רשות ההגבלים העסקיים (כיום (2019) נקראת רשות התחרות), שהיא הגוף העיקרי המפקח על התחרות בישראל. בראש הרשות עומד הממונה על ההגבלים העסקיים. במקביל, מתוקף סעיף 32 לחוק, קם בית הדין להגבלים עסקיים. בשנת 1996 הוכנסו אלמנטים של ניצול לרעה מעמד של מונופולים. בשנת 2000 נחקק כי הממונה רשאי לתת פטור סוג (מתן פטור לסוג שלם של הסדרים ולא רק פטור אינדיבידואלי למבקש). במרץ 2001 נקבעו פטורי הסוג הראשונים. [3]
למרות החוק הקיים במשך שנים ארוכות נמנעו ממונים על הגבלים עסקיים מעימות ישיר עם מונופולים בישראל כך שבענפים רבים קיימת ריכוזיות משמעותית - לדוגמה בתחומי בנקאות בישראל, ביטוח בישראל, מזון בישראל ועוד יש תחרות בין מעטים.
במסגרת מתווה הגז מוסד ההגבלים העסקיים נעקף על ידי "סעיף 52" של חוק ההגבלים העסקיים שמאפשר להתעלם מהממונה עקב שיקולים בטחוניים. בעקבות המתווה והתנהלות הממשלה התפטר הממונה על הגבלים עסקיים דוד גילה. ארגונים, מומחים ופעילים חברתיים טענו כי דבר זה היווה פגיעה קשה בעצמאות של מוסד ההגבלים העסקיים בישראל. דרור שטרום, הממונה לשעבר על הגבלים עסקיים (2001-2005) טען כי אין בעצם סיבה מדינית שגוברת על ההגבלים העסקיים, "הפעלת סעיף 52 זה לא מעקף של ממונה – אלא שמיטת הקרקע מתחת לפיקוח על מונופולים וקרטלים בישראל""[3].
שיטת הדלת המסתובבת
חלק מהממונים על הגבלים עסקיים בעבר הם בעלי קשרים בחברות המונופוליסטיות וחלקם עברו לעבוד בחברות שהן במעמד של מונופול או אוליגופול. דבר זה נחשב לחלק משיטת הדלת המסתובבת וקשרי הון-שלטון. הדבר בולט במיוחד כחלק מקשרי הון-שלטון במשק הגז הטבעי בישראל.
- יורם טורבוביץ' (שהיה ממונה בשנים 1992-1996). טורבוביץ' שכיהן בעברו כראש לשכת ראש הממשלה אהוד אולמרט המליץ על רונית קן לתפקיד, לאחר סיום תפקידו מונה ליו"ר דלק אנרגיה שפועלת בתחום הגז הטבעי בישראל. [4]
- רונית קן (היתה הממונה על הגבלים עסקיים בשנים 2005 - 2011) בעקבות נסיגת חברת בריטיש מחיפושי הגז, חיפש הגאולוג, יוסי לנגוצקי, שותפים חדשים. הוא פנה לחברות דלק אליהם הצטרפה אחרי שנה חברת נובל אנרג'י. כל החברות האלו עסקו בחיפוש והפקת גז ולכן הייתה סבירות גדולה שיווצר מונופול. רונית קן התעלמה מחשש זה ונתנה לשותפות "פטור מהסדר כובל" תחת הטענה ש"היקף ההשקעות ומימדי הסיכון בפרויקט מחייבים את שיתוף הפעולה בין הצדדים". רונית קן היא אשתו של אייל קן, חבר של ליגד רוטלוי, הבעלים של רציו וחברת התקשורת דלין. אייל קן יחד עם רוטלוי ודלק השקעות הגישו בקשה לזיכיון חדש עבור ערוץ 2.[5] לאחר פרישתה, מונתה לדירקטורית בחברת הגז "רציו". [6] אי ההכרזה על הסדר כובל על ידי קן הוא הרקע להחלטת דוד גילה להכריז על הסדר כובל בתחום הגז בשנת 2014, דבר שהיווה את הרקע למתווה הגז.
- מיכל הלפרין. הלפרין מונתה לממונה על הגבלים עסקיים במקום דוד גילה, שהתפטר על רקע עקיפת הסמכויות שלו במשק הגז על ידי מתווה הגז. בשנת 2016 חשף עיתון דה מרקר כי הלפרין ייצגה כעורכת דין פרטית את חברת הגז ישראמקו, והייתה מעורבות מטעם החברה בגיבוש של מתווה הגז. נוסף לכך דבר זה לא דווח לציבור, וישראמקו לא מופיעה ברשימת החברות שהלפרין מנועה מלעסוק בעניינן. [4] הדבר גרם להפגנות מול ביתה של הלפרין על ידי פעילי מאבק הגז [5]
ראו גם
קישורים חיצוניים
- חוק ההגבלים העסקיים, תשמ"ח-1988 (כיום (2019) שם החוק הוא חוק התחרות הכלכלית, תשמ"ח-1988) נבו, 'המאגר המשפטי הישראלי'
- רשות ההגבלים העסקיים - אתר ישן
- רשות התחרות (בעבר רשות ההגבלים העסקיים) באתר gov.il
- הגבלים עסקיים רמי אריה, עורך דין ורואה חשבון
- ערן אזרן, עדות מדהימה חושפת: מונופול הגז תיאם מחירים במכרז חברת החשמל, דה מרקר, 8.7.2019
הערות שוליים
- ^ כלכלה בקומיקס
- ^ כלכלה בקומיקס
- ^ אבי בר-אלי, הקרב על הגז - דרור שטרום: "מפיצים שקר. עקיפת הממונה על ההגבלים - זילות החוק, באתר TheMarker, 13 ביולי 2015
- ^ יורם גביזון, יורם טורבוביץ' - המולטי-מיליונר החדש של משקיעי הגז, the marker, 20 בינואר 2010
- ^ ערוץ 1 מבט שני: בכייה לדורות? - חלק א
- ^ אבי בר-אלי, רונית קן, יצחק תשובה ורציו מציגים: חתונה מאוחרת, the marker, 4 בפברואר 2014
