דיילי: כלכלה אקולוגית, פרק 21
| כלכלה אקולוגית: עקרונות ויישומים מאת הרמן דיילי |
|
1. מבוא לכלכלה אקולוגית 2. האקוסיסטמה המכילה והמקיימת - הַשׇלֵם.
3. מיקרו-כלכלה
4. מאקרו-כלכלה 5. גלובליזציה 6. מדיניות |
סיכמו יונתן, אביבה
כזכור, גודל הכלכלה או הסקאלה הינה אחת מהבעיות היסודיות של כלכלה אקולוגית. יש לשאוף לכלכלה שהגודל החומרי שלה אינה גדול מהגודל אותו יכולה המערכת הביוספרית לתמוך. כל מדיניות לעיצוב הסקאלה צריכה לשאוף להיבנות על ששת העקרונות לעיצוב מדיניות.
יש 4 סוגי מדיניות שמשפיעים על גודל הכלכלה והשפעתה הזיהום על הסביבה:
- 1. רגולציה ישירה
- 2. מיסוי פיגוביאני
- 3. סיבסוד פיגוביאני
- 4. סחר במכסות
רגולציה ישירה
הפעולה הפשוטה והמקובלת ביותר כיום ברוב העולם הינה רגולציה. ישנן פעילויות שהעלויות שלהן הינן גדולות מידי ולכן מוטל עליהן איסור מוחלט. לדוגמה, מדינות רבות אסרו לחלוטין שימוש ב-DDT ומקיימות מהלכים לאיסור השימוש ב-12 מזהמים אורגניים יציבים (ראו גם משבר הרעלים -י.).
ניתן גם לקבוע גבולות לזיהום: כמות הזיהום שמותר למפעל נייר לפלוט לנהר, חיוב מכוניות לעבור בדיקת פליטות בטסט. אפשרות נוספת הינה לחייב את המזהמים להשתמש בטכנולוגיה הטובה היותר שבנמצא (בוויקיפדיה האנגלית: BACT) להפחתת הזיהום. הטכנולוגיה נקבעת באופן תקופתי על ידי הרגולטור. ניתן לחייב בעיקרון הטכנולוגיה הטובה ביותר את כל המזהמים או רק מצטרפים חדשים. עקרון הטכנולוגיה הטובה ביותר תופס תפקיד מרכזי בחוקי האוויר הנקי בארצות הברית. לדייג לרוב מופעלות הגבלות בנוגע לעונת הדיג המותרת או לציוד המותר בשימוש, כמו רשתות בעלות חורים גדולים המאפשרות לדגים צעירים לחמוק וחדש את האוכלוסייה. מכיוון שישנו קושי בציות מרצון לרגולציה בדרך כלל מוצמדים אליה קנסות ועונשים למפרים, מה שנקרא Command and control regulations.
מה הם היתרונות והחסרונות של הרגולציה? רגולציה מאוד יעילה לנושא קביעת הסקאלה, במקרה של משאבים מתחדשים יתכן כי רגולציה הינה הדרך הטובה ביותר לעמוד בדרישות האקולוגיות: איסור ציד בעונת הרביה, איסור על שיטות ציד/דיג שונות וכו'. רגולציה יכולה להיות מיושמת לכולם באופן שווה או מותאמות באופן מיוחד לשחקנים שונים להשגת המטרות הרצויות. ובסופו של דבר, קובעי המדיניות מכירים סוג זה של כלי, גם מתחומים שאינם אקולוגים, ולכן קיים סיכוי רב יותר לקדם פוליטית רגולציה.
החסרונות הבולטים הם שרגולציה לא מאפשרת חופש ברמת המיקרו ולא מביאה להקצאה יעילה ודרכי פעולה משתלמות כלכלית. בנוסף, רגולציה לא מעודדת להפחית את הזיהום או הפגיעה מעבר לסף שנקבע. כפי שראינו בפרק 7, כדי להשיג יעילות כלכלית והקצאה נכונה, העלות השולית צריכה להיות שווה לתועלת השולית. היות שקשה לנו מאוד לקבוע מה הן העלויות השוליות של זיהום, ניתן להניח כי רגולציה לא תוכל להשיג יעילות כלכלית מיטבית.
מיסים פיגוביאניים
ערך מורחב – מס פיגוביאני
בתחילת המאה ה-20, הציע הכלכלן ארתור פיגו מס אשר נועד לבטל את חוסר היעילות הכלכלית הנובע מעלויות חיצוניות. הרעיון במס כזה הוא הטלת מס השווה לעלויות החיצוניות. באופן זה, נאלצים השחקנים הכלכליים להכניס את כל עלויות לחישובים הכלכליים שלהם, והשוק יגיע לשיווי המשקל הנכון.
יש לשים לב שמדיניות כזו דורש שינוי בזכויות הקניין, כאשר פירמה מזהמת בחופשיות יש לה פריבילגיה, ולנפגעים אין כל זכות. מס פיגוביאני יוצר את זכות הקניין על זיהום. כמו במקרה של רגולציה, אין לנו אפשרות להעריך באופן מדוייק את העלויות החיצוניות הנוגעות להשפעה על המערכת האקולוגית. העלויות החיצוניות של זיהום תלויות ברמות הזיהום שכבר קיימות, ולכן המס יאלץ להשתנות כל הזמן.
למרות זאת, מס פיגוביאני מקרב את השוק להקצאה היעילה. כאשר לפירמה זול יותר להפחית כמות הזיהום מאשר לשלם את המס, יפחת הזיהום. כאשר הפחתת הזיהום יקרה יותר, החברה תזהם ותשלם, והפיצוי יעבור לכלל. יתרון אחד של שיטה זו הוא ש-אף אחד מלבד הפירמות לא צריך לדעת את העלויות החיצוניות של הפחתת הזיהום וכך אנו מתקרבים להקצאה יעילה באופן מיטבי. בכל מצב, פירמות משלמות מס עבור הזיהום שלהן, כך שבכל רמת זיהום קיים תמריץ להפחתת הזיהום וכן קיים מוטיבציה לפיתוח טכנולוגיות זולות להפחתת הזיהום.
העלות המושתת על הפירמות, שמורכבת מהמס ומעלויות הפחתת הזיהום, יכולה להיות גבוהה. למרות זאת, המס הוא למעשה תשלום העברה מנקודת המבט של החברה בכללותה. זאת מכיוון שכסף רק עובר בין "כיסים" שונים, מהתעשייה לכלל.
סובסידיה הפוכה ממס במובן שהיא מהווה בונוס לעשיה כלשהי. בהקשר הזה זה תשלום בונוס עבור כל יחידה שמפחיתה עלויות סביבתיות. באופן אידאלי הסובסידיה תשווה לתועלת השולית לחברה הנובעת מהפחתת זיהום. כל עוד שהעלויות הקשורות בהפחתה נמוכות מהסובסידיה חברות יעשו מאמץ לצמצם זיהום. בניגוד לגישת 'המזהם משלם' שנתמכת על ידי מיסוי במקרה של סובסידיה הנחת היסוד היא שלמזהם יש זכות לזהם ועל החברה לשלם לו לא לעשות זאת.
הבעיה עם סובסידיות היא שהן עלולות להוביל לעליה בזיהום מאחר שהן מביאות לעליה ברווחיות של תעשיות מזהמות מה שיכול למשוך שחקנים חדשים בתעשיות אילו. הערה: סובסידיות ומיסים כאלו עשויים להשיג תוצאות ברמת החברה אבל לא ברמת האינדיבידואל.
עוד בנושא זה:
סובסידיות פיגוביאניות
כאן מיושם עיקרון המיסוי הפיגוביאני בכיוון ההפוך: פעולות שיש להן השפעות חיצוניות חיוביות מקבלות סובסידיה. לדוגמה: שתילת עצים, שיקום שטחי מרעה, הפחתת זיהום. סובסידיות מניחות כי קיימת הזכות לזהם, והחברה משלמת לפירמות את התועלת החיצונית מהפחתת הזיהום. לכן קל יותר פוליטית להעביר מהלכי סובסידיה ממהלכי מס. ניתן להפעיל סובסידיות כמהלך פרטי, לדוגמה תשלום מארצות הברית לאיכרים בברזיל אם לא יבערו את יערות הגשם. בעיה אפשרית רצינית היא שסובסידיה עשויה לתמרץ פירמות להיכנס לתחום תעשייתית מזהם כיד להנות מהסובסידיה. סובסידיות שימושיות ביותר לתמרוץ חידושם של משאבים מתחדשים.
יש לציין כי סובסידיה/מס פריגוביאני אינם מביאים לשיווי משקל מיטבי בשוק. זאת מכיוון שאינם מחלקים את העלויות ברמת הפרט. המס הנגבה עבור זיהום מתחלק בין כלל האזרחים והסובסידיה ממומנת מכספי כולם, שאת למרות שלא תמיד כולם נפגעים/מרוויחים באופן שווה.
סחר במכסות
סחר במכסות הינה שיטה המשיגה יעילות כלכלית גבוהה מאוד. בשיטה זו נקבעת כמות מקסימלית לזיהום (Quota) ולאחר מכן מחולקת בין שחקנים שיכולים לסחור בה. שיטה זו משמשת לשליטה בפליטות ה-SO2 בארצות הברית (מידע באתר הרשות האמריקנית להגנת הסביבה). כיצד קובעים את כמות הזיהום המותרת? מהבחינה הכלכלית, המכסה צריכה להיקבע היכן שעלות הפליטה השולית שווה לתועלת השולית. אולם יש לזכור את המידע החסר שברשותנו. בנוסף, עצם הקביעה של מגבלה תוביל לשינוי במחירים (ראו פרק 19).
במקרה של משאבים מתחדשים, יש להתייחס הן לקרן והן לשירות אותו המשאב מספק. כיום הנטייה היא לקבוע את הגבול לפי חישובי הזרם של המאגר, כלומר גבול אשר מאפשר לאוכלוסייה להשתמר. אולם יש להתחשב גם בשירות אותו מספק המשאב המתחדש, מה שצפוי להוביל לרצון לשמר אוכלוסייה גדולה יותר. כמו כן יש לעצב את המערכת כך שיהיו בה חוצצים אשר מאפשרים לה לספוג זעזועים.
לאחר שהמכסה נקבעת היא מתחלקת בין השחקנים. השאלה המרכזית היא כיצד לחלק את המכסות? ניתן להכניס שיקולים חברתיים, כלכליים ואחרים. מכסות המחולקות לתקופה קצובה מאפשרות לפירמות את הוודאות הכלכלית הגבוהה ביותר, ולכן מאפשרות יעילות כלכלית. לאחר שהמכסות מחולקות החברות יכולות לסחור בהן. השוק ידאג לחלוקה יעילה של המכסות בין הצרכנים שונים שלהן - מי שצריך את המכסה הכי הרבה ישלם את המחיר הגבוה ביותר. חלוקת המכסות יוצרת שינוי בזכויות הקניין, אך משאיר את ההשפעה בידי "בעל המאה".
מכסות גם הן סובלות מהבעיה של חוסר מוטיבציה של היצרנים עצמם להפחית את כמות הזיהום מתחת לרף שנקבע. אולם, במכסות קיימת מוטיבציה ליצרי טכנולוגיה של הפחתת זיהום ליצור טכנולוגיות חדשות, כדי לאפשר להוריד את אותה כמות זיהום בעלות נמוכה יותר. שחקנים המעוניינים בהפחתה נוספת של הזיהום יכולים לקנות מכסות ולא לנצל אותם. כך יכולה לעשות גם הממשלה.
מדיניות בפועל
סוגי המדיניות שהוזכרו התקבלו על ידי כלכלנים כיעילים אבל מתקני תקנות מעדיפים תקנות מסוג רגולציה - Command and control. מדוע?
המאמץ הדרוש באכיפה ופיקוח על תקנות סביבתיות הוא פשוט וזול יחסית לאפשרויות האחרות. קשה לשנות צורת התנהלות של גופים כאלה. תקנות נתפסות כהוגנות כיוון שהן מתייחסות לכולם באותו אופן. מחוקקים ומתקני תקנות עסוקים בהורדת העלות המנהלית שלהם ולא בהורדת העלות לכלל המשק או לגופים מזהמים.
בארצות הברית למערכת של סחר במכסות הייתה הצלחה מסוימת בעוד שבאירופה שיטת של מיסוי היתה יותר פופולרית.
המוטו של האקולוגים זה למסות את ה"רעין" ולא את ה"טובין" Tax bads and not goods. הרעיון הוא להעביר את המס מעבודה והון שנחשבים לדבר חיובי, לדלדול משאבים ולזיהום שנחשבים לדברים שליליים.