ועדת צמח

שיתוף

ועדת צמח הוא כינויה של הוועדה הבינמשרדית לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל, אשר מונתה באוקטובר 2011 על ידי ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האנרגיה והמים עוזי לנדאו. הוועדה, שבראשה עמד שאול צמח, מנכ"ל משרד האנרגיה והמים, הגישה את המלצותיה באוגוסט 2012.

הרקע להקמת הועדה

ערך מורחב – גז טבעי בישראל

גז טבעי בישראל

רקע:

בעקבות גילוי של מאגרי גז טבעי גדולים בים, מול חופי ישראל (כדוגמת מאגרי תמר ולוויתן), עלה הצורך לבחון ולהגדיר את מדיניות הממשלה בכל הנוגע לפיתוח עתידי של משק הגז הטבעי בישראל, ועל כן הוקמה הוועדה. אחד היעדים המרכזיים של הוועדה היה להגדיר את המדיניות הרצויה לשמירת עתודות לאספקת התצרוכת המקומית, אל מול האפשרות לייצוא הגז.

חברי הועדה

שאול צמח - מנכ"ל משרד האנרגיה והמים
פרופ' יוג'ין קנדל – ראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה
גל הרשקוביץ – הממונה על התקציבים במשרד האוצר
פרופ' דיוויד גילה הממונה על ההגבלים העסקיים
עו"ד אלונה שפר – מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה
אבריאל בר יוסף – המשנה לראש המטה לביטחון לאומי
פיני אביבי – המשנה למנכ"ל לעניינים מולטילטראליים ואסטרטגיים במשרד החוץ
עו"ד אבי ליכט – המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי-פיסקאלי)

התנהלות הוועדה

מינוי הוועדה היה כאמור באוקטובר 2011. המלצות הביניים של הוועדה לציבור ב-05.04.2012, ונתבקשו התייחסויות של הציבור ל-15.05.2012. עיקרי ניירות העמדה שהתייחסו להמלצות הוועדה היו החברות מפיקות הגז וכן מספר ארגוני סביבה.

המדענים הראשיים של משרדי האנרגיה והגנת הסביבה, ד"ר שלמה ולד וד"ר סיניה נתניהו, שאינם חברי הוועדה, הגישו דו"ח שמתנגד לייצוא גז בשלב זה. הדו"ח שכתבו, נגנז בתחילה אך פורסם לקראת סוף עבודת הוועדה. ^[1] הדוח נכתב כבר במרץ 2012, אולם באתר הוועדה נכתב כי הוא "הוגש לוועדה לאחר תום השימוע הציבורי" אף שזה נמשך במשך החודשים מאי

העמותה לכלכלה בת קיימא, הפורום הישראלי לאנרגיה הגישו ניירות עמדה לדו"ח הביניים של הוועדה, וטענו כי יש לפתח תוכנית ארוכת טווח למשק האנרגיה הישראלי ולהבטיח עתודות גז מעבר ל-25 שנה. זאת על רקע היות משאב הגז משאב אסטרטגי שעלול להיות בו מחסור עולמי עקב שיא תפוקת הנפט ושיא תפוקת הגז.

ראש הממשלה והאוצר הפעילו לחץ על ועדת צמח להגדיל את אפשרויות יצוא הגז^[1] וארגוני סביבה וארגונים אחרים העריכו כי מופעל לחץ מצד חברות הגז כדי להגדיל את מכסות הייצוא. אין זו הפעם הראשונה שקשרי הון-שלטון השפיעו על מדיניות ממשלתית בנושא זה. לטענת שר האוצר, יובל שטייניץ לדוגמה, הממשל האמריקאי התנגד בעבר להעלאת המיסוי על הגז, ודבר זה הוביל לביטול היוזמה להעלאת התמלוגים בזמן ממשלת שרון.^[2]

אחת הטענות העיקריות של הוועדה, שנשמעה במיוחד ממשרד האוצר, היא כי יזמים לא ישקיעו בגילוי מאגרים חדשים ובפיתוח מאגרים חדשים, ללא תמריץ כלכלי של ייצוא הגז. ייצוא הגז יבוצע על ידי הנזלה שלו במתקן מיוחד ויקר. עם זאת הוועדה לא טרחה להציג תחשיב כלכלי של עלויות מוערכות שיגבה עמדה זו.

ההמלצות הסופיות של הוועדה הוגשו ב-12.9.2012.

מסקנות הועדה

הוועדה קבעה את היקף הגז שיש להבטיח למשק המקומי במטרה שיספיק ל–25 שנה, וכתוצאה מכך הגבילה את הייצוא כך שלצורכי צריכה ישראלית, יוקדשו 450 BCM ויתר הגז יותר לייצוא עד לתקרה של 500 BCM. כך לדוגמה אם יתברר שיש במאגרים סך של 900 BCM, אז 50% מהגז יותר לייצוא. נכון לשנת 2013 הערכות לגבי כמויות הגז הן נמוכות יותר, בסדר גודל של 800 BCM, כך שהוועדה מתירה לייצוא 43% מהעתודות, אם ימצאו עתודות נוספות אחוז הגז שיותר לייצוא יהיה גדול יותר. הוועדה טענה שהייצוא נחוץ לצורך עידוד היזמים לחפש מאגרי גז חדשים ולפתח את המאגרים שנמצאו. בכך תגבר התחרות על אספקת הגז לצרכנים ויגבר ביטחון האספקה עקב ריבוי המקורות. הוועדה קבעה גם כי שותפות גז שתרצה לייצא תצטרך לקבל רישיון מיוחד לשם כך מטעם המדינה.

כמו כן טענה הוועדה כי על פי תחשיבי היוון שביצעה, כדאי מבחינת יעילות כלכלית לשמור על עתודות גז לכ-20 שנה.

מנכ"לית המשרד להגנת הסביבה, אלונה שפר קארו לא הסכימה עם האמור בדו"ח הוועדה והגישה חוות דעת מיעוט. "הדו"ח הסופי של הוועדה ערוך באופן מגמתי וכל תכליתו להצדיק החלטה בלתי אחראית ובלתי מבוססת על ייצוא נרחב של גז טבעי מישראל." וכי המלצות הוועדה מתבססות על הנחות אופטימיות מנקודת המבט של הייצוא: הערכה של מלאים גדולים ושל תגליות עתידיות גדולות, הנחה כי הביקוש של השוק הישראלי לגז יהיה קטן, וכי המחירים בטווח הבינוני והארוך בשוק האנרגיה העולמי יהיו נמוכים (ולכן כדאי לייצא כעת).

התנגדויות לייצוא

תשעה שלבים בעייתיים בהתנהלות הממשלה ביחס לייצוא הגז. לדוגמה סירוב לפרסום הפרוטוקולים של ועדת צמח. אסתי סגל, 2013

להמלצות הסופיות של הוועדה קמו מתנגדים שטענו כי המלצותיה של הוועדה התבססו על הערכה מופרזת של עתודות הגז^[3] מחד, והערכת חסר של הביקוש לגז^[4] מאידך. אם ההמלצות תיושמנה, טענו המתנגדים, יספיק הגז לספק את צרכיה של מדינת ישראל למשך זמן מוגבל, ולאחר תקופה זו המדינה תאלץ לייבא גז במחיר יקר. עמדה זו באה לידי ביטוי על ידי מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה, המדענים הראשיים של המשרד להגנת הסביבה ומשרד האנרגיה והמים^[5], התנועה לאיכות השלטון, המכון לתכנון כלכלי, אדם טבע ודין, וארגונים סביבתיים מומחים נוספים.

דו"ח מדעני משרדי הסביבה ואנרגיה טוען כי הייצוא ירוקן את מאגרי הגז של ישראל ויגביר את התלות בייבוא נפט או דלק מחצבי אחר דווקא בתקופה שבה צפויה תפוקת הנפט העולמית לרדת ותגבר התלות בנפט ערבי. המדענים הציעו לממשלה לשקול לרכוש בעצמה את הגז מהיזמים כדי לעודד אותם לפתח מאגרים. לטענתם קיימת אי וודאות לגבי המלאים הקיימים של הגז הטבעי, והן לגבי טכנולוגיות שיכולות להחליף את הגז הטבעי כשזה יגמר. כמו כן הן טוענים כי הערכות הוועדה היו לגבי הביקוש במשק הישראלי היו לא מדוייקות וחסרות. סיכום המלצת המדענים היא:

	מסקנתנו החד משמעית היא כי עד לשנת 2020 יש לקבל הערכות מבוססות יותר של מלאים, פיתוחים של תחליפים טכנולוגיים לגז טבעי ואמידת הביקושים בסקטורים השונים עם ביסוס ההיצע. עד שקלול מושכל של אלמנטים אלו, יש להימנע בתקופת זו מלאשר ייצוא גז טבעי אל מחוץ לגבולות המדינה. במקביל, ועל מנת לבסס את הוודאות עבור חברות הקידוחים, על מדינת ישראל לשכלל ולפתח את יכולות המשק הישראלי לעבור לשימוש בגז בהיקפים גדולים מחד, אך תוך הימנעות מהסתמכות על הגז כמקור אנרגיה בלעדי מאידך.
-- חוות דעת מטעם ד"ר סיניה נתניהו וד"ר שלמה ולד מרץ 2012

המכון הישראלי לתכנון כלכלי, הצהיר כי הערכות הוועדה של הביקוש המקומי עמדו בחסר. כך לדוגמה משווה המכון בין סוגי הצריכה של הגז הטבעי הצפויים בישראל לבין סוגי צריכה במדינות אחרות. בעוד שבישראל 92% מהגז אמור לשמש להפקת חשמל, במדינות אחרות שימוש זה עומד על פחות מ-30% ושימושים אחרים כוללים תחבורה, הסקטור הביתי ותעשייה. בנוסף מצהיר המכון כי רוב המדינות האחרות שמייצאות גז משאירות רזרבות למשך זמן ארוך הרבה יותר יחסית לצריכה המקומית שלהן, לרוב מעל 50 שנה, וכי מדינות שאינן נוהגות כך עושות זאת מחוסר ברירה. כמו כן, טען המכון כי הוועדה לא שקלה ברצינות סיכונים ביטחוניים של התקפת על אונייה שנושאת את הגז המונזל שעלולה להסב נזק רציני לערי נמל שיהיו ליד האונייה.[1]

גלעד ארדן, שכיהן אז כשר להגנת הסביבה, תקף את הוועדה וטען כי

	ועדת צמח הוקמה לא כדי לשאול לכמה גז טבעי ישראל באמת זקוקה, ומה התועלות שניתן יהיה להפיק משימוש מקומי בו לטובת עתיד המדינה, אלא רק כדי לבחון איך לייצא אותו ולמקסם את מכירתו.
-- , 21.08.2012"אם יפרוץ משבר אנרגיה, ישראל תהיה בסוף התור של ספקיות הנפט" ראיון עם גלעד ארדן, איתי טרילניק, דה מרקר

ארדן טען כי יש לשריין 75% אחוזים מהגז לטובת שימושם של תושבי ישראל. כמו כן הוא אמר שמוקדם מידי לקבל החלטה בנושא וכי יש לשקול את שאלת הייצוא בעוד 3 שנים אולי בעוד 10 שנים. ארדן מזהיר מפני תרחיש אפשרי של התייקרות עתידית של הנפט וכי דבר זה לא נלקח בחשבון על ידי הוועדה, כמו כן הוא קובל על כך שמשרדים שמייצגים צרכנים של גז טבעי - משרד המסחר והתעשייה ומשרד התחבורה, לא היו חברים בוועדה. ^[6]

ארדן משיב גם לטענות לפיהן ייצוא חיוני להפקת הגז, שכן ללא ייצוא הרווחים יהיו קטנים מיד. לטענתו על משרד האוצר לחפש מודל מימון שיאפשר את פיתוח הגז ללא ייצוא, כך הוא מציע כי תמלוגי הגז או מיסים מרווחי יתר של חברות הגז יופנו לטובת רשת ביטחון שתבטיח רווחיות מספיקה לחברות הגז, בדומה להתחייבות דומה של הממשלה בכביש חוצה ישראל.^[6]

חשיפת הפרוטוקולים של דיוני הוועדה

על אף שמסקנות הוועדה פורסמו באוגוסט 2012, התמהמה משרד האנרגיה בפרסום הפרוטוקולים של דיוני הוועדה והפרוטוקולים פורסמו רק לאחר כמעט שנה, בחודש יוני 2013. זאת לאחר לחץ ציבורי לפרסום הפרוטוקולים ועתירה שהוגשה לבית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים על ידי עו"ד אפי מיכאלי, עו"ד ערן צין ועו"ד ד"ר עופר סיטבון ^[7].

חשד להשפעה זרה

בשנת 2016 עצרה המשטרה לחקירה את אבריאל בר יוסף, נציג המועצה לבטחון לאומי בוועדה, בחשד שקיבל טובות הנאה לו ולבני משפחתו כדי להטות את הוועדה לכיוון של הקמת מתקן ימי להנזצת גז ויצוא שלו באוניות. על פי החשד הדבר בוצע על ידי איש עסקים גרמני שרצה לבנות בישראל מתקן כזה. אחת מהמלצות הוועדה שגם הממשלה אימצה היא הקמת מתקן הנזלת גז בים או ביבשה בשטח ישראל. המלצה זו לא יושמה בשל קשיים כלכליים ותכנוניים. עם זאת הקמת מתקן כזה עולה כ-10 מיליארד דולר, והיא מחייבת ייצוא גז בכמות גדולה. לא ברור עד כמה החלטת הועדה לייצא כמות גדולה של גז מישראל הושפעה מהחלטה זו.

ב- 23.1.2012 הופיע שי ברוש יוצא חיל הים שייצג את חברת I.N.R.I בישראל. לדבריו של ברוש החברה הזו מנוהלת ע"י ד"ר הרצוג הגרמני שלפי הפרסום הוא בעל החברה החשודה במתן השוחד. בישיבה זו טען ברוש שישנו צורך ביטחוני קיומי בהקמתו של מתקן ימי יחודי היכול לשקוע מתחת לפני המים בעת התקפת טילים.