יעילות זה לא הכל
| חוקי הכלכלה האמיתיים
מאת ז'אק ז'נראו |
|
- מאת: ז'אק ז'נראו
- מתוך: חוקי הכלכלה האמיתיים , שפורסם בכתב העת 'חברה' ובאתר יסוד.
- תרגום: עופר סיטבון
- עיבוד: יפתח גולדמן ועופר סיטבון
אחת התזות הבולטות שהכלכלה הנאו-קלאסית ניסתה להוכיח באופן מדעי, היא שמערכת שווקים חופשיים תוביל לרווחה כללית אם רק תשתמש במשאבים בצורה מיטבית. נקודת המוצא של היומרה הכלכלית היתה החיפוש אחר מדד שיגדיר מהו שימוש מיטבי במשאבים - מדד ליעילות. אך מסתבר כי הגדרת היעילות חמקמקה ביותר והיא אינה ערובה לרווחה כלכלית. זאת ועוד - שוק חופשי אינו תנאי ליעילות גם בהגדרה הכלכלית המקובלת – להפך, השוק מתפקד רק כאשר מוצבת מעליו מערכת המרסנת ומסדרת אותו – מערכת מדינתית.
האורתודוקסיה הכלכלית בחרה בסופו של דבר במדד שהציע וילפרדו פארטו בתחילת המאה ה-20: מצב ייחשב למיטבי כאשר לא ניתן עוד לשפר את רווחתו של פרט מבלי לפגוע ברווחתו של לפחות פרט נוסף. מדד זה אינו מתיימר כלל להגדיר מיטב חברתי, והוא מאפשר אפילו את העוולות האיומות ביותר, למשל - מצב שבו כל הנכסים מוחזקים בידי אדם אחד. 'אופטימאליות פארטו' היא למעשה מדד פשוט ליעילות, במובן של היעדר בזבוז משאבים. בכל מצב שבו ניתן עדיין לשפר את רווחתו של אדם כלשהו, מבלי לפגוע בזו של אחרים – ברור שהמשאבים הזמינים אינם מנוצלים במלואם. נראה איפוא, שהקריטריון של פארטו עורך סינון ראשוני בין שלל הבחירות האפשריות, תוך שהוא מסלק את הבחירות הבזבזניות, ומותיר מכלול של בחירות יעילות המובילות כל-אחת לחלוקה שונה של רווחת הפרטים. חלוקת הרווחה נתונה, על פי תפישה זו, לפוליטיקה ולא לכלכלה שאמורה לעסוק רק ב'יעילות'.
שוק, תחרות ויעילות
במהלך המחצית הראשונה של המאה ה-20, חוקרים שונים הוכיחו באופן פורמלי את מה שמקובל לכנות כ'שתי התיאורמות (המשפטים) של כלכלת הרווחה'. האחת - שיווי משקל כללי של שווקים בעלי תחרות מושלמת מבטיח חלוקה 'אופטימאליות פארטו' של משאבים; השנייה - לכל מצב 'אופטימאלי פארטו' ניתן להתאים שיווי משקל של השווקים התחרותיים. בעוד משמעות המשפט הראשון ברורה למדי, מן הראוי להבהיר את משמעות המשפט השני. משפט זה נועד להבטיח ניתוק של שאלות היעילות משאלות הצדק החברתי, או במילים אחרות – הוא נועד לשמר חלוקת משימות שגרתית בין הכלכלה (היעילות) לבין הפוליטיקה (הצדק). ההחלטות הפוליטיות יכולות לקבוע רמות שונות של שוויון או אי-שוויון בחברה מבלי שהדבר נוגע לקיומה של כלכלת שוק; זו מצידה מייצרת רק דבר שהוא אוניברסלי ונייטרלי מבחינה פוליטית: יעילות. מערכת של שווקים חופשיים יכולה, אם כן, להיתפס כטוב בפני עצמו, לאור העובדה שעליונותה בניהול משאבים נתמכת במשפטים מתמטיים. אבל, יותר דיו ויותר זמן בוזבזו על ערעור המשפטים הללו מאשר על הוכחתם ובניגוד לאחת האמונות הנפוצות ביותר ביחס ל"מדע" הכלכלה, האורתודוקסיה הכלכלית הוכיחה בבירור שהמכניזם של התחרות החופשית אינו מסוגל להבטיח שימוש יעיל במשאבים.
ראשית כל - התחרות החופשית אינה מייצרת שוק תחרותי, היא מייצרת מלחמה. התאוריה המיקרו-כלכלית שופעת במיוחד בכל הקשור למכשולים העומדים בפני התחרות שנולדו כתוצאה מן התחרות החופשית עצמה (מונופולים טבעיים, חסמי כניסה, עמדת שוק דומיננטית, וכו'). למעשה – שווקים בעלי תחרות מושלמת פשוט לא קיימים. כדי רק להתקרב אפילו לתנאים שמעודדים את הצדדים החיוביים בתחרות יש צורך במכלול כללים נוקשים ובגופי פיקוח. על-כן, רק תחרות מוסדרת מייצרת שוק תחרותי שהינו, איפוא, מוסד חברתי התלוי באופן הדוק ביעילות המשפט, הצדק, או במילה אחת – המדינה.
השוק נתפש כיעיל יותר מהמדינה ביצירת טובין סחירים בדיוק משום שהיעילות היא המדד המוחלט להערכת ביצועים במצב של תחרות, ומכאן נטיית הכלכלנים לתת עדיפות למדדים אלו על-פני שאר הערכים האנושיים (שלום, צדק, בריאות, שימור הסביבה ועוד). ערכים אנושיים אלו נותרים למעשה תמיד בגדר תחום ההתערבות הלגיטימי של ההחלטות הציבוריות. זאת עוד - כבר במסתו של אדם סמית 'על עושר העמים', בשנת 1776, מופיעה האינטואיציה לפיה טובין מסויימים מהווים חלק מ'חובות הנסיך', (קרי – הממשל/השלטון) כיוון שהצריכה שלהם היא קולקטיבית וקיים קושי להבטיח את מימונם באופן פרטי. עם זאת, רק בשנות ה-40 וה-50 של המאה ה-20 נוצרה תאוריה של 'הטובין הציבוריים' (סמואלסון). מאז, נהוג להגדיר 'טובין ציבורי טהור' כ'נטול תחרות' (נצרך באופן קולקטיבי, וצריכתו של אדם אחד אינה משפיעה על צריכתו של אדם אחר) וכ'נטול בלעדיות' (בלתי-אפשרי או בלתי רציונלי לשוללו ממי שאינו מוכן לשלם על השימוש בו). לכן, האוויר, הביטחון, המשפט, ואף התאורה הציבורית, למשל, מהווים טובין ציבוריים טהורים; למרות התועלת האינדיבידואלית והחברתית הגבוהה שלהם, גופים פרטיים לא יוכלו לגבות תשלום בגינם ממי שיבקש להנות, ללא תשלום, מן השרותים הקולקטיביים נטולי הבלעדיות ('בעיית הטרמפיסטים'). כדי להתגבר על בעייה זו, חיוני להקים רשות ציבורית בעלת סמכות גביית מסים.
יעילות פרטית ויעילות ציבורית
חסרונותיו של השוק אינם נעצרים כאן. השוק נכשל גם ביצירת טובין נוספים, פרטיים ופרטיים למחצה, בגלל בעיית ה'החצנה'. 'החצנה' היא התוצאה שיש להחלטתו של פרט על רווחתם של האחרים, מבלי שיש ביכולתו לשלב כראוי תלות זו לתוך תחשיבו הכלכלי. כך, למשל, השקעת הפרטים בחינוך היא, כמובן, בעלת החצנות חיוביות על החברה (יצרנות רבה יותר, צמיחה גבוהה יותר...). ואולם, בהיעדר תמריצים מפורשים בהקשר זה, הם אינם מתחשבים בכך בהחלטותיהם. האדישות להחצנות קיימת, למרבה הצער, גם כאשר הן שליליות (יצירת מטרדים, זיהום). כבר בשנת 1920 הוכיח PIGOU את אוזלת ידו של השוק במקרים אלו: בני-האדם מחליטים מה לייצר בהתחשב בעלות הפרטית עבורם, ולא בעלות החברתית שהיא שילוב של עלות פרטית בתוספת ההחצנות. כתוצאה מכך, נוצר תת-ייצור של טובין בעלי החצנות חיוביות (חינוך, בריאות...) ועודף ייצור של מטרדים.
מן האמור לעיל, הסיקו מרבית הכלכלנים את מה שניתן לכנות 'דוקטרינת המתחם הפרטי': מצד אחד, עומדים הטובין הפרטיים שמצויים, ברובם, תחת ניהול פרטי; ומצד שני, ישנם מקרים ייחודיים או טובין שהם ציבוריים באופן טבעי, המחייבים התערבות מצד המדינה. השוק נותר, לכאורה, המערכת הטובה ביותר, בתנאי שמשלימה אותו 'מדינה מינימלית' שמתערבת רק במקרים הספציפיים שבהם השוק אינו יעיל. למרבה הצער, זהו פתרון פשוט מדי. התפיסה המפרידה בין המתחם הפרטי למתחם הציבורי אינה מחזיקה מים.
ב-1956 הוכיחו לאנקסטר וליפסי את המשפט של מיטביות מסדר שני: אם התנאים הנחוצים ל'אופטימליות פארטו' אינם נוצרים במגזר יצרני אחד, הם לא יאפשרו את השגתו של אותו אופטימום גם במגזרים האחרים. מבחינה מעשית, משמעות הדברים היא שמן הרגע שבו התערבות המדינה היא חיונית לחלוטין ביחס לטובין ציבוריים מסויימים, הדבר מוביל להוצאות ציבוריות ולמיסוי, שיוצרים עיוות בהחלטותיהם של שאר הפרטים בחברה, ובכך מונעים ממנגנוני התחרות להבטיח הקצאה יעילה של משאבים. במילים אחרות, תנאי התחרות המושלמת יכולים להבטיח מיטביות רק אם יש ביכולתם לנהל ביעילות את מכלול הפעילויות האנושיות. ואולם אם לא ניתן למלא אחר תנאים אלו באופן מלא - וכאמור לעיל, לא תיתכן תחרות מושלמת - מוטב שלא למלאם כלל!
יעילות וצדק
ישנה סיבה עמוקה יותר לערער על 'דוקטרינת המתחם הפרטי' - גם אם מסכימים שהשוק יעיל יותר, במובן פארטו, בניהולם של טובין פרטיים ("מתחרים" ו"בלעדיים"), ניתן להכפיפם לחוקי השוק בלבד, רק אם המשפט השני של כלכלת הרווחה ממומש באופן מלא, קרי - רק אם שאלת הצדק ושאלת היעילות אינן תלויות זו בזו. ופה קבור הכלב: התאוריה הנאו-קלאסית הצליחה להוכיח את המשפט הזה רק משום שהשחקנים שבהם היא מתחשבת אינם בני-אדם אמיתיים, אלא ישויות מופשטות המקבלות החלטות ומחליפות ביניהן כספים ונכסים. כל טיעון שיתחשב במציאות האנושית, ולו הבנאלית ביותר, לא יוכל להפריד בין שאלת הצדק לבין שאלת היעילות, שהרי כל החלטה שנתקבלה לכאורה רק מתוך שיקולי יעילות מעוררת, מיניה וביה, שאלות של צדק: מן הרגע שבו היא משנה את רווחתו של אדם אחד בלבד, תמיד ניתן יהיה לסבור שדווקא שיפור רווחתם של אנשים אחרים אמור להתבצע קודם.
כאן ניתן לראות את מגבלותיו של מדד היעילות במסגרת השוק שמציעים הכלכלנים: ראשית, הואיל וכל פעולה עשויה לחולל תחושת רווח או הפסד בקרב בני האדם, כל המצבים הם אופטימליים במובן פארטו כל עוד לא ישתנו; אף פעם לא ניתן לבצע שינוי שלא יפגע ברווחתו של לפחות אדם אחד. שנית, דומה שהניסיון ההיסטורי מצביע על כך שככל שהשוק מתמסר לעצמו, כך הוא יוצר ומגדיל פערים בכך מפר את אופטימום פארטו. שלישית – כיוון שהמדד היחיד של השוק הוא יעילות, כל המדדים האנושיים נותרים בידי הרשות הציבורית. כך, בנסיונה להגדיר את קווי המתאר של התחום המיועד להחלטות הפוליטיות, מוחקת הכלכלה למעשה את הגבולות שבין הטובין הפרטיים לבין הטובין הציבוריים.
מכאן שהשוק לא יכול להיות יעיל ללא רגולציה ציבורית, וההחלטות הפרטיות אינן יכולות להוביל לרווחה הכללית ללא חסותן של ההחלטות הציבוריות.