חוק ההסדרים/הגברת האכיפה של חוק התכנון והבניה

⇒ חזור לחוק ההסדרים/2009

תקציר

מאבק בבניה הלא חוקית

• עמודים 56-59 בהצעת מדיניות 2009
• החלטת ממשלה מס' 3997, הגברת האכיפה של חוק התכנון והבנייה

דברי הסבר

תופעת הבניה הבלתי חוקית ותופעת הפלישה למקרקעי ישראל הפכה במרוצת השנים למכת מדינה. על פי נתוני היחידה הארצית לפיקוח על הבניה (ינואר 2008), ישנם בישראל כ-84,500 מבנים בלתי חוקיים. מצב דברים זה מצביע על כשל מתמשך באכיפת חוקי התכנון והבניה ודיני המקרקעין.

תופעות הבניה הבלתי חוקית והפלישה למקרקעי ישראל גורמות להפסדים כלכליים למשק הנובעים מהיעדר גבייה של אגרות והיטלים, היעדר גביית דמי חכירה ודמי היתר בהתאם לשימוש בקרקע, הוצאות ניכרות הנדרשות לצורכי אכיפה והכבדה על התשתיות. בהתאם לאמור לעיל אובדן ההכנסות למדינה ולשלטון המקומי בגין כלל הבניה הבלתי חוקית נאמד במאות מיליוני שקלים. יצוין, כי פרט לאובדן ההכנסות האמור, מקצה המדינה בכל שנה קרוב ל-100 מיליוני ש"ח לביצוע פעולות אכיפה.

פרט להיבטים התקציביים, לתופעה השלכות שליליות כגון אי יכולת מימוש מדיניות התכנון, פרבור המביא לכרסום בעתודת השטחים הפתוחים, השתלטות על קרקעות מדינה ממניעים שונים, היעדר בקרה על תהליכי הבניה המביא לפגיעה בבטיחות המבנים ופגיעה בשלטון החוק.

יפים לעניין זה דברי הש' חשין ברע"פ 5584/03 פינטו נ' עיריית חיפה ואח', כדלקמן:

"השאלה שאלה והתשובה בצידה. חרף כל אותן סמכויות לצוות צווים, פשתה והלכה בארצנו התופעה – שמא נאמר: המגיפה – של בנייה בלתי-חוקית. וכפי שנאמר ברע"פ 4357/01 סבן נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "אונו", פ"ד נו(3) 49, 59: "אכן כן, תופעת הבנייה הבלתי חוקית הפכה מכת-מדינה [ו]ברבות הימים והשנים צירפה עצמה מכה זו – בצד מכת גניבות רכב – לעשר המכות".

ראו עוד: ר"ע 23/83 פור נ' מדינת ישראל, פ"ד לח(1) 533, 535, וכן דבריו של השופט שמגר בר"ע 1/84 דוויק ואח' נ' ראש העיר ירושלים ויושב-ראש הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, פ"ד לח(1) 494, 500:

בנייה שלא כדין היא לא רק תופעה, החותרת תחת התכנון הנאות של הבנייה, אלא השלכותיה מרחיקות לכת יותר: היא בין התופעות הבולטות הפוגעות בהשלטת החוק. מי שעושה דין לעצמו פוגע באופן הגלוי והברור בהשלטת החוק, והשיקול של בית-משפט השלום ובית המשפט המחוזי, כי יש למנוע עובדות מוגמרות, המעוגנות במעשה בלתי חוקי, אין לגלות בו פגם (ההדגשה במקור – מ' ח').
תופעה זו של בנייה פיראטית התעצמה והלכה חרף הכלים המשפטיים שיצר המחוקק למיגורה.".

בין הבעיות המביאות לכשל באכיפת דיני התכנון והבניה ניתן למנות שתי סוגיות מרכזיות:

1. מחסור בסיוע משטרתי לפעולות האכיפה – פעולות אכיפה רבות ובכללן הדבקות צווים ופעולות הריסה מצריכות גיבוי משטרתי בשל גילויי האלימות והפרות הסדר כנגד גופי האכיפה. מסיבה זו החליטה הממשלה על הקמת יחידה ייעודית במשטרת ישראל לאכיפת דיני מקרקעין המונה מעל מאה שוטרים – יחידת מתפ"א (מנהלת תיאום פעולות אכיפת דיני מקרקעין). הקמת יחידת מתפ"א לא הצליחה להגדיל באופן משמעותי את הגיבוי המשטרתי הניתן לפעולות האכיפה. על פי דיווח משטרת ישראל היחידה מאוישת באיוש חסר ומרבית פעילותה אינה מוקדשת לאכיפת דיני המקרקעין, בניגוד לאמור בהחלטת ממשלה מס' 2959 מיום 23.12.2004. יתרה מכך, קיים מחסור מתמשך בסיוע מחוזות ומרחבי המשטרה בטיפול בעבירות בניה ומקרקעין, הנובע, בין היתר, מהיעדר סמכות של היחידה ביחס למחוזות משטרת ישראל.
2. מחסור בכלים כלכליים למאבק בתופעת הבנייה הבלתי חוקית – תופעת הבניה הבלתי חוקית הינה ביסודה תופעה כלכלית המושפעת מתמריצים כלכליים. כיום, פרט לקנסות המוטלים על עברייני בניה, אשר לרוב הינם זניחים ואינם מהווים גורם מרתיע, אין בנמצא כלים כלכליים משמעותיים, ובכלל זה כלי מיסוי, לפגיעה בכדאיות הכלכלית העומדת בבסיס התופעה.

הצעדים המובאים בהצעה זו נועדו לענות על חלק מן הבעיות המוצגות לעיל כמפורט להלן:

סעיף 1 – עניינו פגיעה בתמריצים הכלכליים העומדים בבסיס תופעת הבניה הבלתי חוקית. כיום, מבנים בלתי חוקיים אינם נושאים בתשלום היטל השבחה לועדות המקומיות לתכנון ובניה, בעוד שמבנים הנבנים כדין חבים בתשלום. מטרת השינוי המוצע לתקן את העיוות הקיים ולהטיל היטל השבחה גם על מבנים בלתי חוקיים, הנהנים מהשבחה דה-פאקטו, שלא יפחת מן ההיטל בגין בניה חוקית. עם זאת, מובהר כי אין בתשלום ההיטל משום הכרה בחוקיותם של המבנים ומיצוי דין עם העבריינים ולפיכך ההליכים ביחס לבניה הבלתי חוקית יימשכו.

סעיפים 2,3 – עניינם מתן אפשרות בידי גורמי אכיפת חוק התכנון והבניה להטלת קנס בדרך מינהלית על עבירות לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. כיום, לא ניתן להטיל קנסות על עבירות לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, אלא במסגרת פסק דין של בית משפט. עם זאת, התמשכותם של ההליכים המשפטיים והיעדרם של קנסות כבדים ומרתיעים פוגעים באפקטיביות של כלי זה. מטרת השינוי המוצע ליתן כלי נוסף בידיהם של גופי אכיפת החוק, מקום בו יבחרו לעשות כן, אשר יאפשר פגיעה בתמריצים הכלכליים העומדים בבסיס תופעת הבניה הבלתי חוקית.

סעיף 4 – עניינו גם כן פגיעה בתמריצים הכלכליים העומדים בבסיס תופעת הבניה הבלתי חוקית. כיום, ההוצאות המוכרות לצרכי מס בשל מבנים בלתי חוקיים זהות להוצאות המותרות בשל מבנים חוקיים. כיום קיימות הנחיות מקצועיות של רשות המסים הקובעות כי אין להתיר כהוצאה בייצור הכנסה סכומי כסף ששולמו עקב עבירה על חוק היורדת לשורשה של תקנת הציבור או תשלומי עונשין. כפועל יוצא מן האמור, למשל, לא מותרות כיום הוצאות שוחד בניכוי. לאור חומרת התופעה של בניה בלתי חוקית כמפורט לעיל, מוצע, כי למרות שהוצאות שהוצאו בעבירה על החוק או בעקבותיה אומנם אינן נמנות על הרשימה המצויה בסעיף 32 לפקודת מס הכנסה, האוסר ניכוי הוצאות, להנחות את רשות המסים לבחון מחדש את מדיניותה והנחיותיה, ולאסור גם את ניכוין של הוצאות הכרוכות בעבירה על חוקי התכנון והבניה, מהטעם שאין זה ראוי שמפר-החוק ייהנה מפירות הפרתו – והרי התרת ניכויה של הוצאה שאינה חוקית כמוה כמתן זכות הנאה לחוטא מחטאו (ראו גם את דעת היחיד בע"א 6726/05, הידרולה נגד פ"ש ת"א 1).

סעיף 5 – עניינו ביטול יחידת מתפ"א במשטרת ישראל. כאמור לעיל, מאז הקמת היחידה בהחלטת ממשלה מס' 2959 מיום 23.12.2004, החלטת הממשלה אינה מקוימת ויחידת מתפ"א אינה ממלאת את ייעודה. על פי נתוני משטרת ישראל עד כה טרם אויש תקן כוח האדם של היחידה במלואו. חמור מכך, בניגוד לאמור בהחלטת הממשלה, שוטרי היחידה נלקחים באופן תדיר למשימות שאינן קשורות באכיפת דיני מקרקעין (על פי נתוני המשטרה בשנת 2007 מעל ל-40% מפעילות היחידה לא הייתה בהתאם לייעודה). לאור האמור, ומאחר והמשאבים אשר הוקצו לנושא אינם משמשים לייעודם, תוך הפרת החלטות הממשלה, מוצע לבטל את היחידה ולגרוע את תקציבה מתקציב משטרת ישראל.

סעיף 6 – עניינו הגברת הסיוע של משטרת ישראל לפעולות אכיפת חוק התכנון והבניה ודיני המקרקעין. על אף החלטות ממשלה קודמות בנושא, הסיוע לאכיפת חוק התכנון והבניה ודיני המקרקעין אינו זוכה למקום גבוה בסדרי העדיפויות של משטרת ישראל. מטרת הסעיף הינה קביעת נורמות ברורות להתנהלות משטרת ישראל בכל הנוגע לסיוע באכיפת דיני מקרקעין, וקביעת חובת דיווח שוטפת בנדון לממשלת ישראל.

ניתוחים והשפעות

התעלמות ממסקנות ועדת זיילר, אשר קבעה, כי יש להסדיר את המצב הקיים, באופן של הכשרה של חלק גדול מהבנייה שנעשתה באופן בלתי חוקי.