אמנת המסגרת של האו"ם בעניין שינויי אקלים

אמנת המסגרת של האו"ם בעניין שינויי אקלים (באנגלית: United Nations Framework Convention on Climate Change ובקיצור: UNFCCC) היא אמנה שנכנסה לתוקף ב-1997 וכיום (2015) חברות בה 196 מדינות. מטרות האמנה הן לייצב את ריכוז גזי החממה באטמוספירה ולמנוע מפעילות אנושית לפגוע באופן מסוכן באטמוספירה. מאז כניסתה לתוקף, המדינות החברות הגיעו למספר הסכמים נוספים המקדמים את הגשמת מטרות האמנה.

אחד העקרונות הבסיסיים של האמנה הוא עקרון ה"מחוייבות משותפת אך שונה". במסגרת עיקרון זה מדינות מפותחות מצופות להוביל את המאמץ להפחתת פליטות גזי חממה. במבוא לאמנה מודגש שציפייה זו נובעת מכך שהפליטות הנוכחיות וההיסטוריות של מדינות מפותחות גבוהות בעוד הפליטות לנפש במדינות מתפתחות נותרו נמוכות באופן יחסי.

האמנה מגדירה שלוש קטגוריות של מדינות עם רמות שונות של מחויבויות בהתאם לעיקרון זה. מדינות נספח 1 הן מדינות מפותחות החברות ב-OECD. מדינות אלו מתאפיינות בשילוב של הכנסות גבוהות עם רמות גבוהות של פליטות, הן לנפש והן באופן אבסולוטי. נספח 2 כולל את מדינות נספח 1 ללא מדינות ברית המועצות לשעבר, שהן כלכלות במעבר. קבוצה זו היא הקבוצה עם המחויבויות המחמירות ביותר. מדינות שאינן מנויות בנספח 1, רוב רובן של המדינות החתומות על האמנה כיום, כפופות לחובות מצומצמות יחסית. כיום, ישראל שייכת למדינות שאינן נמנות בנספח 1 כך שהמחויבויות שלה מצומצמות יחסית. אולם, כפי שנפרט בהמשך, ישנה סבירות גבוהה שמצב זה ישתנה בכל אמנה עתידית.

סעיף 4 (1) לאמנה קובע את ההתחייבויות הכלליות של המדינות החברות. התחייבויות אלו כוללות בין היתר: דיווח על היקף פליטות, קביעות תכנית לאומית להפחתת פליטות, קידום שיתוף טכנולוגיות בין המדינות החברות, שיתוף פעולה בין מדינות החברות להתמודדות עם ההשלכות של שינויי אקלים, הטמעת שיקולי שינויי אקלים בהליכי קבלת החלטות ודיווח על אופן יישום האמנה. למרות שהתחייבויות אלו כלליות וגמישות, הן משקפות את הציפייה ממדינות לפעול, באופן עצמאי ובשיתוף פעולה, להקטין את פליטות גזי החממה (Mitigation) ולהתמודד עם ההשפעות השליליות הצפויות של שינויי אקלים (Adaptation).

ההסכם המרכזי שנחתם במסגרת האמנה הוא פרוטוקול קיוטו משנת 1997. במסגרת הפרוטוקול מדינות מתועשות התחייבו, התחייבות נוקשה, להפחית את פליטת כגזי החממה. בנוסף להתחייבויות אלו, הפרוטוקול כולל מספר מנגנונים כלכליים שנועדו להבטיח גמישות במימוש יעדי ההפחתה באופן שמאזן בין בצורך בהפחתה ברמה הגלובלית, שמירה על תפקוד התעשייה וצרכי הפיתוח של מדינות מתפתחות. ההסכם נכנס לתוקף בשנת 2005. ההסכם נחל הצלחה חלקית בלבד, בין היתר בשל העובדה שממשל בוש סרב לאשרר את הפרוטוקול וארצות הברית לא יישמה את התחייבויותיה. במסגרת הפרוטוקול מדינות שאינן נכללות בנספח 1, ובכללן ישראל, אינן מחויבות לעמוד ביעדי הפחתה. אולם, הפרוטוקול מחדד את המחויבות של מדינות על פי סעיף 4 (1) לאמנה וקובע כי מדינות מחויבות לגבש, ליישם, לפרסם ולעדכן באופן קבוע תכניות לאומיות, ובמקרה המתאים תכניות אזוריות, הכוללות אמצעים למיתון שינוי אקלים ואמצעים לתמוך בהסתגלות נאותה לשינוי האקלים.

ועידת המדינות החברות (COP – Conference of Parties) הוא הגוף המרכזי של האמנה, האחראי על יישומה ומתכנס מידי שנה. ה-COP בוחן את הדוחות המוגשים על ידי המדינות בעניין רמת פליטות גזי חממה. מספר מפגשי COP היווי אירועים מכוננים במאבק הבינלאומי בשינויי אקלים. אחד הבולטים שבהם הוא ועידת קופנהאגן (COP 15) שהתקיימה בשנת 2009. במהלך ועידת קופנהאגן ארצות הברית, סין, ברזיל, הודו ודרום אפריקה הציגו מסמך משותף, שנודע בשם הסכם קופנהאגן (Copenhagen Accord) בו הן מכירות באתגרים ששינויי אקלים מציגים וקוראות לנקיטת פעולות שימנעו התחממות של מעל 2 מעלות צלזיוס. המסמך אף כולל הצהרה מפורטת בעניין יעדי הפחתה מצד כל מדינה החתומה עליו. 114 מדינות חתמו על המסמך. הביקורת המרכזית על מסמך זה היא שהוא אינו מחייב במסגרת האמנה אלא הצהרתי בלבד.

ב-15 במרץ 2012, הסתיימה תקופת ההתחייבות הקבועה בפרוטוקול קיוטו. במסגרת ועידת דוחה (COP 18) ב-2012 מספר מדינות הסכימו על סבב שני של מחויבויות במסגרת פרוטוקול קיוטו (קיוטו 2). מסגרת הזמן של המחויבויות הוא לשנים 2013-2017 או עד 2020.5 אולם מדינות מועטות בלבד התחייבו להפחית פליטות במסגרת זו. קיוטו 2 נועד להוות גשר לקראת חתימה על הסכם מקיף מחדש.

היעד לסיום המו"מ על הסכם חדש הוא ועידת המדינות החברות בסוף 2015 שתתכנס בפריז (COP 21). בדומה לפרוטוקול קיוטו, ההסכם החדש אמור לכלול התחייבויות נוקשות להפחתה ברמת הפליטות של גזי חממה. יו"ר הועידה שהתכנסה בניו יורק הביע תקווה כי יהיה ניתן לדון בטיוטה ראשונית כבר בפגישה הבא של ועידת המדינות שתתקיים בפרו בדצמבר 2014 (COP 20) לפני הועידה בפריז. הדוח האחרון מטעם ה-IPCC המצביע על עדויות נוספות ומובהקות מתמיד לשינויי אקלים הנגרמים בשל פעילות אנושית מעניק רוח גבית לקריאה להתחייבויות עמוקות ונוקשות יותר בהסכם הבא.

בספטמבר 2014, התכנסה פסגת שינויי אקלים של האו"ם בהשתתפות 125 ראשי מדינות. מטרת הפסגה הייתה לקדם תמיכה פוליטית בהסכם החדש. במהלך הכינוס מספר מדינות מרכזיות, ובראשון ארצות הברית ומדינות איחוד האירופאי, הדגישו את המחויבות להתמודדות עם שינויי אקלים והציגו תכניות לאומיות ואזוריות.

מדינות שלא הציגו מדיניות אקלים משמעותית, כגון אוסטרליה וקנדה, ספגו ביקורת חריפה מצד הקהילה הבינלאומית, כולל מצד מדינות הנחשבות בעלות בריתן.9 ככל שההשפעות ההרסניות של שינויי אקלים מתבהרות, מדינות מצופות לקחת יותר אחריות ולנקוט בצעדים משמעותיות יותר לצמצום פליטות גזי חממה. מדיניות צמצום פליטות בישראל

ישראל אישררה את ה-UNFCCC ביוני 1996 ואת פרוטוקול קיוטו במרץ 2004. במהלך נאומו בוועידת קופנהאגן הנשיא פרס הצהיר על כווננה של ממשלת ישראל להפחית את פליטות גזי החממה ב-20% ביחס ל"עסקים כרגיל" עד שנת 2020. ממשלת ישראל אישררה התחייבות זו במסגרת הסכם קופנהאגן.

בנובמבר 2010 אושרה התוכנית הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה שנועדה לממש את התחייבויות של ישראל להפחית פליטות. אולם, במסגרת הקיצוצים בתוכנית הכלכלית ל-2013-2014 התוכנית הוקפאה לשלוש שנים. בהעדר צעדים להפחתה של פליטות גזי חממה, ישראל כיום רחוקה מעמידה ביעדים שהוצגו בקופנהאגן. ישראל היא מדינה מתועשת, עם פוטנציאל גדול לקידום טכנולוגיה ולניצול אנרגיות מתחדשות, כיום ברמות גבוהות מאלו של חלק ממדינות נספח 1. לפי ה-OECD רמות פליטות גזי החממה לנפש בישראל גבוהות ממדינות כגון בריטניה, סלובניה, סלובקיה, אוסטריה, איטליה, צרפת וטורקיה. הרמות המוחלטות של פליטות בישראל גבוהות מאלו של מדינות כגון: ניו זילנד, פורטוגל, אסטוניה, שוודיה, דנמרק, סלובניה. לכולן היו פליטות גבוהות יותר מאלו של ישראל בשנת 1996. בעשורים האחרונים גוברת ההכרה בישראל כמדינה מפותחת ומתועשת מצד ארגונים בין לאומיים כגון האו"ם, קרן המטבע הבינלאומית, הבנק העולמי. הכרה זו הגיע לשיאה עם הצטרפותה של ישראל ל-OECD, ארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי של המדינות המפותחות. מעבר לכך, במסגרת ההצטרפות לארגון ישראל הודיע על כוונתה לקבל על עצמה התחייבויות להפחית פליטת גזי חממה. לאור זאת, צפוי שישראל תידרש לקחת אחריות דומה לזו של מדינות מפותחות אחרות.

מדיניות צמצום פליטות בעולם

בנוסף לזירה הבינלאומי, מדינות מאמצות מדיניות לצמצום פליטות גזי חממה על באופן וולונטרי ברמה הלאומית. הנכונות של מדינות לאמץ כיום מדיניות הפחתה, יכולה להצביע על נכונות להתחייבויות מוגברות במסגרת בינלאומית. לאחרונה שתי המדינות בעלות רמות הפליטות הגבוהות ביותר, ארצות הברית וסין, הגיעו להסכם משותף על צמצום פליטות. בהסכם התחייבה ארצות הברית להכפיל את קצב ההפחתה תוך שאיפה להגיע להפחת של כ-27% עד 2025 ביחס לערכי 2005. סין התחייבה להפיק 20% מהאנרגיה שלה ממקורות מתחדשים עד 2030 כך שאחרי שזה זו לא תהיה יותר גדילה ברמת הפליטות.15 להסכם זה קדמו התחייבויות חד-צדדיות של כל מדינה.

ארצות הברית

במהלך העשור האחרון מדיניות שינויי האקלים של ארצות הברית השתנתה במידה ניכרת. המדיניות של הממשל הנוכחי שונה מהותית מזו של הממשל הקודם שסרב לאשרר את פרוטוקול קיוטו. הובלת הסכם קופנהאגן היה אחד הסימנים הבולטים לשינוי זה. במסגרת ההסכם ארצות הברית הצהירה על כוונה להפחית את הפליטות ב-17% ביחס ל-2005. ביוני 2013 הכריז הנשיא אובמה על תכנית פעולה בעניין שינויי אקלים. התוכנית מתמקדת בצמצום משמעותי של פליטות פחמן מתחנות כוח.

סין

בהסכם קופנהאגן סין הצהירה על כוונה להפחית ב-40%-45% את אינטנסיביות הפחמן ביחס לתמ"ג. בחודש ספטמבר 2014 הצהירה סין על כוונה להקים שוק פליטות עד שנת 2016. כיום, ישנם שבעה פיילוטים אזוריים.

האיחוד האירופאי

במסגרת הסכם קופנהגן הצהיר האיחוד האירופאי על כוונה להפחת של 20%-30% ביחס לפליטות 1990. אחת מהתוכניות המרכזיות של האיחוד היא תכנית סחר בפליטות גזי חממה (ETS). בפסגת ניו יורק נציג האיחוד האירופי מסר כי האיחוד ישאף להגיע לרמת פליטות הנמוכה 40% ביחס לרמת 1990 עד שנת 2030.

מדינות נוספות

בדומה לישראל, מדינות אלו הן בעלות רמת הכנסה ותיעוש גבוהות יחסית אולם בשל גודל אוכלוסייה נמוך יחסית הן בעלות השפעה מועטה יחסית על רמת הפליטות העולמית. יחד עם זאת, מדינות אלו חשובות לעניין שינויי האקלים כי סך הפליטות שלהן הוא גבוה, ובלעדיהן המאמץ להפחתת פליטות הפחמן לא ישא פרי.

ניו-זילנד

המדיניות המרכזית של ממשלת ניו זילנד להפחתת גזי חממה היא באמצעות מערכת סחר בפליטות גזי חממה (EST). כמו כן, הממשלה מקדמת שיפורים ביעילות האנרגטית ומעבר לאנרגיות מתחדשות.

צ'ילה

הקימה בשנת 2013 קרן להפחתת גזי חממה במגזר הפרטי ופועלת כבר מספר שנים לקידום אנרגיות מתחדשות. כמו כן, צ'ילה מקדמת שימור יערות תוך שימוש במנגנון REDD.

קישורים חיצוניים

• אמנת המסגרת של האו"ם בעניין שינויי אקלים בוויקיפדיה האנגלית