חוק ההסדרים/סמכויות הסדרה, אכיפה, פיקוח ובקרה במשק המים

⇒ חזור לחוק ההסדרים/2009

⇒ חזור לחוק ההסדרים/קטגוריה מים וביוב

תקציר

מתן סמכויות הסדרה, אכיפה, פיקוח ובקרה במשק המים.

• עמודים 22-28 בהצעת מחליטים 2009-2010

דברי הסבר

פעילות הספקת המים לצרכנים נתונה כיום תחת הפיקוח של הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן – רשות המים), מתוקף סמכויותיה לפי חוק המים, התשי"ט-1959 (להלן – החוק או חוק המים). עד למועד הקמתה של רשות המים, ביום 1 בינואר 2007, סמכויות הפיקוח הכלכלי על מפיקי מים וספקי המים היו נתונות בידי מספר שרים ומשרדי ממשלה, כך שתעריפי אספקת המים נקבעו במנותק מעלויות מתן השירות ועלויות הפיתוח של מערכות המים שאותם הפעילו ספקי המים השונים. יתרה מכך, רמת השירות לצרכן המים לא הוגדרה באופן המחייב את ספק המים לספק שירותים נאותים לצרכניו.

זאת ועוד, פעילות ספק המים המרכזי בת חום אספקת המים, מקורות חברת מים בע"מ (להלן – מקורות או החברה), המספקת כ-1,200 מליון מ"ק בשנה (המהווים למעלה מ-75% מאספקת המים), נתונות כיום לפיקוח במסגרת הסכם בינה לבין הממשלה, שבמסגרתו נקבעו העלויות המוכרות של החברה, שמהן נגזר גובה הסבסוד הממשלתי והנהלים הנדרשים לאישור השקעותיה במשק המים (להלן – הסכם העלויות). יצוין כי במסגרת פעולותיה משקיעה מקורות כ-800 מליון ש"ח בשנה בפיתוח מערכות אספקת מים, לאחר קבלת האישורים המתאימים כאמור בהוראות אותו הסכם.

הסכם העלויות מהווה שיטה חריגה ביחס לשיטות הפיקוח על חברות תשתית המספקות שירותים דומים, הן בעולם והן בשווקים אחרים במדינה, כגון חשמל, תקשורת ותאגידי המים והביוב העירוניים. בשיטה זו מגולמים מספר עיוותים מרכזיים ביחס ליכולתו של הגורם המוסמך, היינו רשות המים, לפקח באופן יעיל על פעילותה של מקורות, לדרוש יעילות והפחתת עלויות ולקדם תחרות השוואתית עם מפיקי מים אחרים.

היבטים כלכליים תקציביים

הסכם העלויות צפוי להסתיים ביוני 2009. במסגרת עבודת מטה בינמשרדית שבוצעה לאחרונה על ידי רשות המים ומשרד האוצר הגיעו הגורמים המקצועיים למסקנה כי הדרך הנכונה לבצע פיקוח כלכלי יעיל לטובת צרכני המים ושימור משאבי המים היא לבנות ביחס לחברת מקורות, כמו גם ביחס לספקי המים האחרים, יכולת פיקוח כלכלי שתבוסס על עקרונות היסוד הקיימים במערכות פיקוח מקבילות, במשקי מים בעולם ובמשקי תשתית אחרים במשק הישראלי, כדוגמת החשמל והתקשורת.

גורמי המקצוע הגיעו למסקנה כי יש לחזור ולקדם את הוראות סעיפים 92, 94 ו-95 להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2008), התשס"ח-2007 (להלן – הצעת החוק), שעניינן הגדרת סמכויות הסדרה, פיקוח ובקרה של מועצת רשות המים ושל מנהל רש ות המים. בחינה חוזרת של ההוראות כאמור בהצעת החוק, אשר הוגשה על ידי הממשלה הקודמת לאישור הכנסת ופוצלה מהצעת החוק, העלתה כי ההסדרים הקבועים בה מאפשרים לקדם פיקוח יעיל על ספקי המים השונים, ולהביא להשגת המטרות העומדות בבסיס הקמתה של רשות המים, וזאת בכפוף למספר שינויים כמפורט בהצעת ההחלטה. כך, התיקונים השונים בחוק המים כאמור בהצעת החוק מאפשרים קיומו של מנגנון פיקוח על תעריפים מבוססי עלות, אמות מידה לשירות כלפי צרכני המים ומערכות בקרה וסמכויות משלימות.

השינוי המוצע בחוק המים

1. להלן פירוט הנושאים העיקריים הנכללים בהצעת החוק, ואשר בהם נקבעו סמכויות בידי מועצת רשות המים ומנהל רשות המים לענין מנגנוני הפיקוח, הבקרה וההסדרה הנדרשים:

א. מטרות ותנאים ברישיון הקמה וברישיון הפקה – כל גורם המעוניין לקחת חלק במשק המים, בין בהפקת מים ובין בהקמת מפעל מים, נדרש לרישיון ממנהל רשות המים. מוצע לקבוע כי מועצת רשות המים תקבע את העקרונות שעל בסיסם תתקבל ההחלטה בדבר הרישיון כאמור, ובכלל זה שמירה על מקורות המים ואיכותם, הבטחת רמת שירותים לצרכנים, עידוד התחרות במשק המים והוזלת העלויות לצרכנים.

ב. אמות מידה לשירות – בשל החשיבות בהבטחת הרמה והאי כות של השירותים הניתנים לצרכניו של בעל רישיון ספק שירות חיוני, מוצע לקבוע כי מועצת רשות המים תקבע הוראות לענין אמות מידה לשירות, לרבות תנאי ההספקה, איכות המים, הבטחת אמינות ההספקה ודרכי הטיפול בתלונות של צרכנים.

ג. תכנית פיתוח שנתית או רב שנתית – לשם הבטחת פיתוחו של משק המים וניצול מיטבי של מקורות המים ומערכות האספקה, מוצע לקבוע הוראות לענין אישור תוכניות הפיתוח של בעל רישיון ספק שירות חיוני, בהתאם למנגנונים הקבועים לענין זה בהצעת החוק.

ד. חובות דיווח – מוצע לקבוע כי מועצת רשות המים תהיה מוסמכת לקבוע הוראות לענין חובת דיווח שתחול על בעל רישיון ספק שירות חיוני למנהל רשות המים, לצרכנים או לגורמים אחרים.

ה. הכרה בעלויות – מוצע לקבוע כי מועצת הרשות תקבע כללים לחישוב עלות המים, אשר יהיו מבוססים על עקרון העלות.

ו. ערבויות של בעל רישיון – מוצע להסמיך את מנהל רשות המים לקבוע ממי שמבקש רישיון לפי חוק המים או ממי שמבקש לחדשו, ערבות בתנאים שעליהם יורה המנהל, כתנאי למתן הרישיון או לחידושו, אם ראה כי הדבר נדרש לשם הבטחת מילוי תנאי הרישיון ולקיום הוראות חוק המים.

ז. החלת הוראות על בעל רישיון שאינו בעל רישיון ספק שירות חיוני – מוצע להסמיך את מועצת רשות המים להחיל, בכללים, את הוראות סימן ג'1 המוצע לחוק המים, כולן או חלקן, על כל בעלי הרישיון או חלקם, וזאת לאחר שהביאה בחשבון את השיקולים המנויים בהצעת החוק לענין זה.

עוד מוצע לתקן את חוק המים, כך שבעל רישיון הפקה יוכל להעבירו לזולתו רק לאחר קבלת אישור רשות המים. תיקון זה מוצע על מנת לשפר את שקיפות ניהול רשיונות ההפקה ושיפור הבקרה על מחזיקי הרישיונות ועמידתם בתנאים לקבלת רישיונות כאמור. בנוסף, מוצע לתקן את סעיף 35א לחוק המים, כך שהסמכות לעניין קביעת מחיר שירותי התשתית או רכישת המים, לפי עלותם, תהיה נתונה בידי מנהל רשות המים על פי כללים לחישוב עלות רכישת המים או השירותים כאמור שתקבע מועצת רשות המים.

2. בהתאם להוראות סעיף 2 להצעת ההחלטה, להלן פירוט עיקרי התיקונים הנדרשים בהצעת החוק:

א. סעיף 28א המוצע לחוק המים – בהתאם להוראות סעיף 28א לחוק המים, מוצע להסמיך את מנהל רשות המים להורות לבעל רישיון הקמה, בעל רישיון הפקה או בעל תשתית שניתנה לו הוראה לגבי התשתית לפי סעיף 35א לחוק המים, לתקן ליקויים העלולים לפגוע, לדעת מנהל רשות המים, באפשרותו למלא את חובותיו לפי תנאי הרישיון או לפי הוראות החוק. בסעיף 28א המוצע לחוק המים נקבע כי סמכותו זו של מנהל רשות המים לא תחול לגבי תאגיד מים וביוב ולגבי רשות מקומית. החרגה זו של סמכות המנהל לגבי תאגידי המים והביוב נובעת מקיומה של סמכות מקבילה בידי הממונה על תאגידי המים והביוב לפי הוראות חוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001. ואולם, סמכותו זו של הממונה אינה חלה כלפי רשויות מקומיות. משכך, מוצע לתקן את הסעיף בהתאם ולהחיל את החובה על כלל בעלי הרשיונות האמורים (גם אם בעל הרישיון האמור הוא רשות מקומית), למעט תאגידי המים והביוב.

הפירוט האמור בפסקה זו נכון גם לגבי סעיף 35 יא המוצע לחוק המים. בהתאם לסעיף האמור, הוראות סימן ג'1 המוצע לחוק המים, לא יחולו על תאגיד מים וביוב ועל רשות מקומית. החרגת הוראות הסימן האמור לגבי תאגידי המים והביוב נובעת מסמכויות מקבילות שנקבעו בחוק תאגידי מים וביוב, התשס"א-2001. ואולם, סמכויות מקבילות אלה אינן חלות על רשויות מקומיות, שאינן עומדות בחובתן להקים תאגיד מים וביוב, ולכן יש לתקן בהתאם את הוראות סעיף 35יא המוצע.

ב. סעיף 31(א) לחוק המים קובע כי מי שרואה עצמו נפגע על ידי סירובו של מנהל רשות המים לתת רשיון הפקה, על ידי תנאים שנקבעו ברישיון הפקה או על ידי התלייתו, שינויו או ביטולו, רשאי לערור על כך לפני בית הדין למים. סעיף 31(ב) לחוק המים קובע כי הגשת ערר מעכבת את ביטול הרישיון, התלייתו או שינויו. בהצעת החוק מוצע לתקן את סעיף 31(ב) האמור, ולקבוע בו כי הגשת ערר אינה מעכבת את ביטול הרישיון, התלייתו או שינויו, ובלבד שהתקיים התנאי המוצע באותו סעיף לענין נקיטת אמצעים חלופיים להבטחת הספקת המים לצרכנים, אלא אם כן החליט בית הדין למים להורות על עיכוב כאמור אם לדעתו ראוי לעשות כן בנסיבות הענין. לאחר שנשקלו הוראות סעיף 31(ב) האמור, כנוסחו בחוק המים ובהצעת החוק, הגיעו גורמי המקצוע למסקנה כי יש מקום לבטלו. כך, עם ביטולו של סעיף זה יחולו ההוראות הנהוגות לענין זה, לפיהן קביעתה של הרשות המנהלית תעמוד בתוקפה כל עוד לא בוטלה או עוכבה בידי הערכאה המוסמכת.

ג. ההגדרה "רישיון ספק שירות חיוני ארצי" – לפי סעיף 35ב להצעת החוק, "רישיון ספק שירות חיוני ארצי" הוא רישיון הפקה שכמות המים המוקצית על פיו להפסקה, למטרת צריכה ביתית, עולה על 100 מליון מ"ק לשנה. בשל הגידול בהיקף התפלת המים המתוכנן במתקנים להתפלת מי-ים העונים על הגדרה זו, מוצע להעלות את הכמות המסופקת לצריכה ביתית ל-200 מליון מ"ק בשנה.

ד. בסעיף 35ד(ד) המוצע לחוק המים נקבע לגבי בעל רישיון ספק שירות חיוני ארצי, אשר לא הגיש תכנית פיתוח בהתאם לדרישת מנהל רשות המים או שלא אושרה לו תכנית שהוגשה לאישורו של מנהל רשות המים, כי מנהל רשות המים יהיה רשאי לקבוע לו תכנית פיתוח. מוצע לתקן סעיף זה ולקבוע כי הו איחול על כל בעל רישיון ספק שירות חיוני, ולא רק על בעל רישיון ספק שירות חיוני ארצי.

ה. סעיף 35ה לחוק המים קובע כי מועצת רשות המים תקבע בכללים חובות דיווח, שיחולו על בעל רישיון ספק שירות חיוני, למנהל רשות המים, לצרכנים או לגורמים אחרים שתקבע. מוצע לקבוע כי ייווספו דיווחים לפי מגזרים שונים או מקטעי פעילות שונים, וזאת לשם הבטחת רמה גבוהה ככל הניתן של שקיפות והעברת מידע הנוגע לתחומי פעילותו של ספק המים. עוד מוצע לקבוע כי הכללים שתקבע מועצת רשות המים לפי 35ה לחוק המים יכול שיחולו לגבי סוגים שונים של בעלי רישיון, וזאת כדי להקנות למועצה את הסמכות להבחין בין סוגי בעלי הרישיון לענין חובות הדיווח שיחולו עליהם, ככל שהמועצה תראה לנכון לבצע הבחנה כאמור.

ו. מוצע לתקן את סעיף 111 לחוק המים לענין קביעת העלויות הריאליות כאמור באותו סעיף, כך שיובהר, למען הסר ספק, כי קביעת העלויות בידי מועצת רשות המים לא נועדה להבטיח החזר עלויות בפועל של ספקי המים, אלא החזר העלויות הנורמטיביות כפי שייקבעו בידי המועצה.

3. אשר לסעיפים 4 עד 6 להצעת ההחלטה – לשם הבטחת אכיפה יעילה בידי הגורם המנהלי המופקד על ההסדרה במשק המים לפי הוראות חוק המים, מוצע להקנות למנהל רשות המים סמכויות לענין הטלת עיצום כספי על מפיק מים, ספק מים, מי שהוא בעל רישיון לפי חוק המים או מי שמבצע פעולה המחייבת קבלת רישיון לפי החוק, אם היה למנהל הרשות יסוד סביר להניח כי הופרו הוראות לפי חוק המים בנושאים המנויים בסעיף 4 להצעת ההחלטה. כן מוצע לקבוע הסדרים נוספים לענין העיצום הכספי, כמקובל בהוראות חקיקה שונות, וכמפורט בסעיפים 5 ו-6 להצעת ההחלטה.

4. אשר לסעיפים 7 עד 10 להצעת ההחלטה – כפי שפורט לעיל, רשות המים היא הרשות המוסמכת לפי הוראות חוק המים לנהל את משק המים על כלל היבטיו. חוק המים מקנה לרשות המים סמכויות שונות שבאמצעותן היא מנהלת משאב ציבורי זה. כך, בין מכלול הסמכויות הנתונות לרשות המים, קיימות בידי הרשות סמכויות אכיפה והעמדה לדין בשל עבירות פליליות במגוון הוראות חקיקה הנוגעות למשק המים. כיום, לפקחי הרשות סמכויות פיקוח ואכיפה מצומצמות, הכוללות, בעיקרן, כניסה לחצרים לפי הוראות סעיף 17 לחוק המים, סעיף 10 לחוק מדידת מים וסעיף 10 לחוק הפיקוח על קידוחי מים, וכן הסמכה מאת השר לבטחון פנים לבצע חקירות לפי סעיף 2 לפקודת הפרוצדורה הפלילית (עדות). סמכויות מצומצמות אלה אינן מאפשרות לרשות המים לפעול לפיקוח יעיל למניעתן של ההוראות והעבירות לפי החקיקה המסדירה את תחום המים. הדברים נכונים ביתר שאת בעת הזו, בשל המשבר הקשה במשק המים, המחייב לחזק את מערך האכיפה הפלילית ברשות המים.

בהתאם לכך, מוצע להקנות למפקחים סמכויות פיקוח, הכוללות כניסה לחצרים, סמכות לדרוש מכל אדם להזדהות ולמסור כל ידיעה או מסמך וכן לערוך בדיקות ומדידות. בנוסף, מוצע להקנות סמכויות אכיפה הכוללות סמכויות חקירה, תפישה, חיפוש ועיכוב בדומה לסמכויות שוטר, וזאת בשינויים המחויבים בהתאם לאופי העבירות. כמו כן, מפקח יורשה להוציא לפועל את הסמכויות המוקנות לו אך ורק במסגרת מילוי תפקידו וכשהוא נושא תעודה החתומה על ידי מנהל רשות המים המעידה על תפקידו וסמכותו.

סעיף 8(ד) לכללי הקיצוב (שימוש במים באזור קיצוב), התשל"ו-1976 (להלן – כללי הקיצוב) מטיל איסור השקיה בגינון ציבורי ופרטי, במועדים הקבועים בסעיף האמור, ותקנות המים (כללים לרחיצת רכב ולשטיפת משטחים מרוצפים במים), התשס"א-2001 (להלן – תקנות המים) קובעות איסור רחיצת רכב ומשטחים מרוצפים במים זורמים. עבירות אלה הן עבירות קנס, כאשר הקנס המוטל על רשות מקומית או תאגיד עומד על 1,000 ש"ח בלבד. כיום, רשויות מקומיות ותאגידים רבים אינם מקיימים הוראות אלה, ועוברים על האיסורים הפליליים הקבועים בהן, וזאת מבלי שהקנס האמור מהווה גורם מרתיע למניעת העבירות. בהתאם לכך, מוצע לקבוע בחוק המים עבירה בשל הפרת חובת פיקוח של נושא משרה בתאגיד או של ראש רשות מקומית לענין מניעתה של עבירה לפי הוראות סעיף 8(ד) לכללי הקיצוב ולענין מניעתן של עבירות לפי תקנות המים. בנוסף, מוצע לקבוע בחוק המים חזקה המטילה אחריות פלילית על נושא משרה בתאגיד ועל ראש רשות מקומית אם התאגיד או הרשות המקומית עברו על עבירה כאמור. כמו כן, ובשל אופי העבירות האמורות, מוצע לקבוע כי עבירות אלה יהיו עבירות מסוג אחריות קפידה.

5. הגברת הפיקוח על ספקי המים וכן שינוי מערכת היחסים בין הגורם האמון על הפיקוח במשק המים לבין הגורמים הנתונים לפיקוחו לפי חוק המים, ממערכת חוזית ברובה למערכת של כללים מבוססי עלות, תביא לייעול ולחסכון לאומי המוערך בכ-100 עד 200 מיליון ש"ח בשנה.

זאת ועוד, בשל המשבר החמור הפוקד את משק המים, הרי שללא הגברת הפיקוח על ספקי המים קיים חשש משמעותי לפגיעה חמורה במקורות המים ובאקוויפרים. כך, חוסר בפיקוח עלול להביא למצב שבו פעולות הכרחיות לפיתוח משק המים, אשר נדרשות כדי לעמוד ביעדי הספקת המים שנקבעו בידי רשות המים – לא יבוצעו, ובכלל זה חיבור מתקני התפלה למערכת המים הארצית וכן התאמת המערכת הארצית לקיבול המים. מצב דברים זה עלול לחייב התפלה של כמיליארד מ"ק מים נוספים בשנה, אשר משמעותה עלות תקציבית של עד 3 מיליארד ש"ח בשנה.