חוק ההסדרים/ארנונה על נכסי המדינה
תקציר
מתן פטור מארנונה על נכסי המדינה
- סעיף 13 בהצעת חוק ההסדרים 2009
- סעיף 9 בהצעת חוק ההסדרים 2009-2010
סעיפים קשורים
כתבות מהעיתונות
- עו"ד גדי רז רוקח, עו"ד גיל צומן ועו"ד שמואל לנקרי, משרד האוצר מנסה לבצע מחטף חקיקתי, מגזין ארנונה, 21/09/03
- היועץ המשפטי: תקציב עיריית אשקלון לא תקין, באתר mynet, 12/04/09
ניתוחים והשפעות
דברי הסבר
לא מופיע בהצעת מדיניות
הצעת חוק ההסדרים 2009
לצד החובה הכללית של תשלום ארנונה בגין החזקה בנכס, מכיר המחוקק הישראלי, כמוהו כשאר מדינות העולם, בישויות שונות, שיש לפטור אותן באופן חלקי או מלא מחיוב במסי ארנונה. בין אלה, מצויים נכסים וישויות שתכליתם העיקרית היא שירות לתועלת הציבור במגוון פעילויות – חינוך, רווחה, בריאות, תרבות, שירותי דת וכדומה. על בסיס אותו עיקרון נקבע במדינות רבות בעולם פטור מלא לנכסי מדינה. פטור זה מבוסס לא רק על מעמד המדינה כריבון, אלא גם על העובדה שהמדינה, על פי הגדרתה, מיועדת לקדם את התועלת הכללית, עובדה שכאמור עשויה להצדיק מתן פטור מארנונה.
על פי הדין בישראל, עד שנת 1992, היתה המדינה פטורה מתשלום ארנונה, ואולם מנגד חויבה על ידי חלק מהרשויות המקומיות בתשלום אגרת אשפה. בשנת 1992 תוקנה פקודת מסי עירייה ומסי ממשלה (פטורין), 1938 (להלן – פקודת הפיטורין או הפקודה), ונקבע בה, בסעיף 3(א), כי על המדינה לשלם ארנונה מופחתת על נכסיה, בשיעורים שונים, בהתאם לסיווג הנכס. יישומו של תיקון זה נדחה עד שנת 1995, והחל בשנה האמורה חויבה המדינה בתשלומי ארנונה. במקביל, נקבע בפקודה כי לא תוטל עוד אגרת אשפה או כל אגרה או תשלום אחר המשולמים בזיקה לפטור מארנונה.
בנוסף, נקבע בפקודה, בסיפה של סעיף 3, כי ברשויות מקומיות ששר הפנים הכריז עליהן כיישובי עולים ייגבו מסי ארנונה בגין נכסי מדינה בשיעור מלא. ההכרזה על ערים כערי עולים נעשתה לפני עשרות שנים, ועוד בטרם גלי העלייה הגדולים של שנות ה-90. כתוצאה מכך, רשימה זו איננה משקפת את מפת ערי העולים הנכונה לעת הזו.
על פי המצב החוקי הנוכחי ארנונה המוטלת על נכסי מדינה בתחומי רשות מקומית פלונית משתלמת לקופת אותה רשות מקומית. קיומו של חיוב בארנונה והיקפו הוא שיקול שמשתמש פוטנציאלי מביא במכלול שיקוליו. יתר על כן, שיעור החיוב מכתיב לא אחת גם את היקף הנכס המוחזק ומיקומו. חיוב המדינה בארנונה, שנעשה לאחר עשרות שנים שבהן היתה פטורה, ובהתאם לכך – מיקמה את מיתקניה השונים מתוך הנחת עבודה המבוססת על פטור מארנונה, לא אפשר לה בחירה בין רשויות מקומיות שונות, נוכח העלויות הכרוכות בהעתקת תשתיות ומבנים. כללו של דבר, שינוי בדיעבד מעין זה פגע בשיקול הכלכלי הבסיסי שעמד לפני מקבלי ההחלטות במועד הרלוונטי.
זאת ועוד, המדינה, ובוודאי מערכת הביטחון, אינה יכולה להתחשב בשיקולי ארנונה כשיקול מנחה לעניין מיקום נכסיה, באשר מיקומם נקבע בהתאם לצורכי הציבור. גם מטעם זה אין לשייך את תשלומי הארנונה של המדינה, ככל שמושתים תשלומים כאלה, לרשות המקומית שבה ממוקמים הנכסים. השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה בדבר מיקום נכסי המדינה, לרבות חברות ממשלתיות, נבעו מצרכים ביטחוניים, כלכליים ותפעוליים ובלא כל זיקה לאופי הרשות המקומית, לרמת השירותים שהיא מספקת או לגובה תעריפי הארנונה שנקבעו בה. כן מובן, כי לא נעשה תכנון שהביא בחשבון את "חלוקת העושר" היינו חלוקת ההכנסות מארנונה בין הרשויות השונות, לפי כללים כלשהם. כתוצאה מכך, בחינת רשימת הרשויות המקומיות הנהנות במידה ניכרת מארנונה בעד נכסי מדינה מצביעה על מקריות והעדר מחשבה מכוונת ביחס למיקום הנכסים. שיקולים אלה תומכים בהצעה ולפיה ייקבעו עקרונות חלוקה חדשים, על פי מדדים שוויוניים.
בנוסף, חיוב המדינה בארנונה הוביל לריבוי התדיינויות בין המדינה לרשויות המקומיות, הכרוכות בעלות כספית גבוהה בגין ניהול הליכים משפטיים. להתדיינויות אלה השפעת רוחב שלילית על יחסי השלטון המרכזי מול השלטון המקומי, המוצאים עצמם מתדיינים בערכאות משפטיות, משני עברי המתרס. קביעת פטור גורף מארנונה לנכסי מדינה ויצירת מנגנון חלופי ישימו קץ למערכת ההתדיינויות האמורה.
כמוזכר לעיל, בחלק ניכר ממדינות העולם פטורים נכסי מדינה מארנונה, וכך גם היה הדין הנוהג בישראל, במשך שנים רבות. חיוב נכסי מדינה בתשלום מס מוניציפלי אינו מתחייב מעקרונות יסוד של יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי או מעקרונות יסוד אחרים. תשלומי הארנונה של הממשלה הם, בסופו של דבר, משאבים המועברים מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי. חלוקתם לשלטון המקומי על בסיס שרירותי של מיקום הנכסים, בהתעלם מכל מדד כלכלי וחברתי, יצרו עיוות בחלוקת ההכנסות מארנונה בין הרשויות המקומיות. כך, בתהליך ארוך טווח, העדר נכסי ממשלה החייבים בתשלום מסים מוניציפליים, ברשויות מקומיות חלשות, לצד ריחוק ממוקדי פעילות כלכלית וקושי למשוך עסקים אשר ירחיבו את בסיס המס של רשויות אלה, תרמו למצב הקיים שבו הכנסות עצמיות לנפש באותן רשויות חלשות, שרובן באזורי פריפריה, נמוכות עד פי ארבעה מהכנסות ברשויות מקומיות איתנות, שרובן ממקומות באזור המרכז.
מטרת ההוראות המעוגנות בסעיף 13 המוצע, לחלק את כלל הסכום המועבר מהממשלה לשלטון המקומי בעד נכסיה, בין כלל הרשויות המקומיות, לפי מפתח הנותן עדיפות לרשויות המקומיות המצויות בפריפריה ומדורגות בדירוג חברתי-כלכלי נמוך, כך שישתלב במדיניות הממשלתית בדבר צמצום פערים.
בהתאם לכך, מוצע לקבוע כי לא תוטל עוד ארנונה כללית על נכסי הגופים הממשלתים, כהגדרתם בסעיף המוצע, ובמקביל לכך תוקם קרן מרכזית (להלן – הקרן), שאליה יעבירו הגופים הממשלתיים תשלומים בגובה הסכום ששולם על ידם כתשלומי ארנונה בעד שנת 2008. הקרן שתוקם תהיה אמונה על חלוקת הכספים בין כלל הרשויות המקומיות, בהתאם לכללי חלוקה שייקבעו על פי התיקון המוצע. נוסחת החלוקה תיקח בחשבון את המדד החברתי-כלכלי של הרשות המקומית, את מדד הפריפריאליות שלה, את אחוזי גביית הארנונה הכללית בתחומה, והכול בהתייחס למספר התושבים בה.
עוד מוצע, כדי לצמצם את הפגיעה ברשויות הנהנות כיום מהכנסות משמעותיות מארנונה בעד נכסי הגופים הממשלתיים, לקבוע תקופת מעבר בשנים 2009 ו-2010 שבמהלכן ייושם המהלך באופן מדורג וסביר, ובנוסף מוצע לקבוע נוסחה לחלוקת כספי הקרן אשר תותיר חלק מארנונת נכסי המדינה בידי הרשות המקומית שבה מצויים הנכסים.
הצעת חוק ההסדרים 2009-2010
לצד החובה הכללית של תשלום ארנונה בגין החזקה בנכס, מכיר המחוקק הישראלי, כמוהו כשאר מדינות העולם, בישויות שונות, שיש לפטור אותן באופן חלקי או מלא מחיוב במסי ארנונה. בין אלה, מצויים נכסים וישויות שתכליתם העיקרית היא שירות לתועלת הציבור במגוון פעילויות – חינוך, רווחה, בריאות, תרבות, שירותי דת וכדומה. על בסיס אותו עיקרון נקבע במדינות רבות בעולם פטור מלא לנכסי מדינה. פטור זה מבוסס לא רק על מעמד המדינה כריבון, אלא גם על העובדה שהמדינה, על פי הגדרתה, מיועדת לקדם את התועלת הכללית, עובדה שכאמור עשויה להצדיק מתן פטור מארנונה.
על פי הדין בישראל, עד שנת 1992, היתה המדינה פטורה מתשלום ארנונה, ואולם מנגד חויבה על ידי חלק מהרשויות המקומיות בתשלום אגרת אשפה. בשנת 1992 תוקנה פקודת מסי עירייה ומסי ממשלה (פטורין), 1938 (להלן – פקודת הפטורין או הפקודה), ונקבע בה, בסעיף 3(א), כי על המדינה לשלם ארנונה מופחתת על נכסיה, בשיעורים שונים, בהתאם לסיווג הנכס. יישומו של תיקון זה נדחה עד שנת 1995, והחל בשנה האמורה חויבה המדינה בתשלומי ארנונה. במקביל, נקבע בפקודה כי לא תוטל עוד אגרת אשפה או כל אגרה או תשלום אחר המשולמים בזיקה לפטור מארנונה.
בנוסף, נקבע בפקודה, בסיפה של סעיף 3, כי ברשויות מקומיות ששר הפנים הכריז עליהן כיישובי עולים ייגבו מסי ארנונה בגין נכסי מדינה בשיעור מלא. ההכרזה על ערים כערי עולים נעשתה לפני עשרות שנים, ועוד בטרם גלי העלייה הגדולים של שנות ה- 90. כתוצאה מכך, רשימה זו איננה משקפת את מפת ערי העולים הנכונה לעת הזו.
על פי המצב החוקי הנוכחי ארנונה המוטלת על נכסי מדינה בתחומי רשות מקומית פלונית משתלמת לקופת אותה רשות מקומית. קיומו של חיוב בארנונה והיקפו הוא שיקול שמשתמש פוטנציאלי מביא במכלול שיקוליו. יתר על כן, שיעור החיוב מכתיב לא אחת גם את היקף הנכס המוחזק ומיקומו. חיוב המדינה בארנונה, שנעשה לאחר עשרות שנים שבהן היתה פטורה, ובהתאם לכך – מיקמה את מיתקניה השונים מתוך הנחת עבודה המבוססת על פטור מארנונה, לא אפשר לה בחירה בין רשויות מקומיות שונות, נוכח העלויות הכרוכות בהעתקת תשתיות ומבנים. כללו של דבר, שינוי בדיעבד מעין זה פגע בשיקול הכלכלי הבסיסי שעמד לפני מקבלי ההחלטות במועד הרלוונטי.
זאת ועוד, המדינה, ובוודאי מערכת הביטחון, אינה יכולה להתחשב בשיקולי ארנונה כשיקול מנחה לעניין מיקום נכסיה, באשר מיקומם נקבע בהתאם לצורכי הציבור. גם מטעם זה אין לשייך את תשלומי הארנונה של המדינה, ככל שמושתים תשלומים כאלה, לרשות המקומית שבה ממוקמים הנכסים. השיקולים שעמדו בבסיס ההחלטה בדבר מיקום נכסי המדינה, לרבות חברות ממשלתיות, נבעו מצרכים ביטחוניים, כלכליים ותפעוליים ובלא כל זיקה לאופי הרשות המקומית, לרמת השירותים שהיא מספקת או לגובה תעריפי הארנונה שנקבעו בה. כן מובן, כי לא נעשה תכנון שהביא בחשבון את "חלוקת העושר" היינו חלוקת ההכנסות מארנונה בין הרשויות השונות, לפי כללים כלשהם. כתוצאה מכך, בחינת רשימת הרשויות המקומיות הנהנות במידה ניכרת מארנונה בעד נכסי מדינה מצביעה על מקריות והעדר מחשבה מכוונת ביחס למיקום הנכסים. שיקולים אלה תומכים בהצעה ולפיה ייקבעו עקרונות חלוקה חדשים, על פי מדדים שוויוניים.
בנוסף, חיוב המדינה בארנונה הוביל לריבוי התדיינויות בין המדינה לרשויות המקומיות, הכרוכות בעלות כספית גבוהה בגין ניהול הליכים משפטיים. להתדיינויות אלה השפעת רוחב שלילית על יחסי השלטון המרכזי מול השלטון המקומי, המוצאים עצמם מתדיינים בערכאות משפטיות, משני עברי המתרס. קביעת פטור גורף מארנונה לנכסי מדינה ויצירת מנגנון חלופי ישימו קץ למערכת ההתדיינויות האמורה.
כמוזכר לעיל, בחלק ניכר ממדינות העולם פטורים נכסי מדינה מארנונה, וכך גם היה הדין הנוהג בישראל, במשך שנים רבות. חיוב נכסי מדינה בתשלום מס מוניציפלי אינו מתחייב מעקרונות יסוד של יחסי שלטון מרכזי ושלטון מקומי או מעקרונות יסוד אחרים. תשלומי הארנונה של הממשלה הם, בסופו של דבר, משאבים המועברים מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי. חלוקתם לשלטון המקומי על בסיס שרירותי של מיקום הנכסים, בהתעלם מכל מדד כלכלי וחברתי, יצרו עיוות בחלוקת ההכנסות מארנונה בין הרשויות המקומיות. כך, בתהליך ארוך טווח, העדר נכסי ממשלה החייבים בתשלום מסים מוניציפליים, ברשויות מקומיות חלשות, לצד ריחוק ממוקדי פעילות כלכלית וקושי למשוך עסקים אשר ירחיבו את בסיס המס של רשויות אלה, תרמו למצב הקיים שבו הכנסות עצמיות לנפש באותן רשויות חלשות, שרובן באזורי פריפריה, נמוכות עד פי ארבעה מהכנסות ברשויות מקומיות איתנות, שרובן ממקומות באזור המרכז.
מטרת ההוראות המעוגנות בסעיף 9 המוצע, לחלק את כלל הסכום המועבר מהממשלה לשלטון המקומי בעד נכסיה, בין כלל הרשויות המקומיות, לפי מפתח הנותן עדיפות לרשויות המקומיות המצויות בפריפריה ומדורגות בדירוג חברתי-כלכלי נמוך, כך שישתלב במדיניות הממשלתית בדבר צמצום פערים.
בהתאם לכך, מוצע לקבוע כי לא תוטל עוד ארנונה כללית על נכסי הגופים הממשלתים, כהגדרתם בסעיף המוצע, ובמקביל לכך תוקם קרן מרכזית (להלן – הקרן), שאליה יעבירו הגופים הממשלתיים תשלומים בגובה הסכום ששולם על ידם כתשלומי ארנונה בעד שנת 2008. הקרן שתוקם תהיה אמונה על חלוקת הכספים בין כלל הרשויות המקומיות, בהתאם לכללי חלוקה שייקבעו על פי התיקון המוצע. נוסחת החלוקה תיקח בחשבון את המדד החברתי-כלכלי של הרשות המקומית, את מדד הפריפריאליות שלה, את אחוזי גביית הארנונה הכללית בתחומה, והכול בהתייחס למספר התושבים בה.
עוד מוצע, כדי לצמצם את הפגיעה ברשויות הנהנות כיום מהכנסות משמעותיות מארנונה בעד נכסי הגופים הממשלתיים, לקבוע תקופת מעבר בשנים 2009 ו-2010 שבמהלכן ייושם המהלך באופן מדורג וסביר, ובנוסף מוצע לקבוע נוסחה לחלוקת כספי הקרן אשר תותיר חלק מארנונת נכסי המדינה בידי הרשות המקומית שבה מצויים הנכסים.