אקו-ויקי

חוק ההסדרים/הגברת התחרות בתחום הטלפוניה הניידת

תקציר

רפורמות תחום הסלולר – מפעילים סלולריים ווירטואלים.

  • עמודים 35-36 בהצעת מדיניות 2008
  • עמודים 10-13 בהצעת מדיניות 2009
  • החלטת ממשלה מס' 3980, הגברת התחרות בתחום הטלפוניה הניידת
  • סעיפים 36-37 בחוק ההסדרים 2009
  • עמודים 33-36 בהצעת מדיניות 2009-2010
  • סעיף 55(1-2) בהצעת חוק ההסדרים 2009-2010

סעיפים קשורים

כתבות מהעיתונות

ניתוחים והשפעות

נושא שאין לו קשר ישיר לתקציב 2009 ונמצא במסמך המחליטים רק על מנת למנוע דיון מעמיק בסוגיה.

דברי הסבר

הצעת מדיניות 2009

ענף שירותי רדיו-טלפון נייד (להלן – ענף הסלולר) הוא הענף המרכזי בשוק התקשורת. מחזור הפעילות בשנת 2007 של הענף עמד על כ- 18 מיליארד ש”ח, שהם כ- 2.6% מהתמ"ג בישראל. ההוצאה השנתית למשק בית הסתכמה בכ-ש”ח3,500.

ענף הסלולר מתאפיין ברמת ריכוזיות גבוהה ובחסמי כניסה משמעותיים לפעילות בתחום, וזאת, בין היתר, בשל עלות גבוהה בהקמת התשתית הסלולרית ודרישות רגולציה נרחבות לעניין פריסתה. הגברת התחרות בענף תאפשר לצרכן חופש בחירה גדול יותר, תצמצם את האפשרות להעלאת תעריפים ותביא לייעול הפעילות בענף. לפיכך, מוצע לפעול להגברת הפעילות בענף באמצעות הצעדים הבאים:

מפעילים וירטואליים

מפעיל וירטואלי בענף הסלולר הוא מפעיל העושה שימוש בתשתית של בעל רישיון למתן שירותי רדיו-טלפון נייד. היתרון המרכזי למשק בפעילותם של מפעילים וירטואליים טמון בהגדלת מספר הספקים בענף הסלולר וזאת ללא צורך בהקצאת תחומי ספקטרום נוספים ובהקמת תשתית נוספת של אתרי שידור (עם כל המשמעויות הכרוכות בכך היבטים של הקצאת קרקעות, פגיעה נופית וכיוצ"ב).

ברחבי העולם פעילות מפעילים וירטואליים קיימת מזה שנים רבות. כך למשל, מאות חברות וירטואליות מסוגים שונים פעילות כיום בארצות הברית, באירופה, במזרח הרחוק ובאוסטרליה. מספר המנויים של חברות אלה עלה בשנת 2006 על 40 מיליון והוא צפוי להמשיך ולגדול בשנים הקרובות.

על אף ההתפתחות בתחום זה במדינות רבות בעולם, בישראל לא מתקיימת פעילות של מפעילים וירטואליים. מדינות רבות בחרו לפעול לשם קידום פעילותם של מפעילים וירטואליים מתוך הבנה כי הדבר מאפשר את פיתוח התחרות בתחום הסלולר אשר הולך וצובר מעמד של שירות חיוני ובסיסי.

בעקבות החלטה מס' 440 מיום 12 בספטמבר 2006 בדבר עידוד פעילותם של מפעילים וירטואליים בענף הסלולר, בוצעה עבודה מקיפה של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, אשר כללה התקשרות עם חברת ייעוץ בין לאומית המתמחה בתחום (חברת NERA). המלצות חברת הייעוץ בנושא רוכזו בדו"ח (להלן- דו"ח NERA) בו נקבע, בין היתר, כי יש לעודד את כניסתם של מפעילים וירטואליים, בעיקר אמצעות יצירת תנאים בסיסיים לכניסתם לשוק, ותוך העדפה שכניסה כאמור תיעשה במסגרת משא ומתן עם המפעילים הקיימים. עם זאת, הומלץ לאפשר יכולת התערבות של הרגולאטור בתנאי ההסכם במידה והמפעילים בעלי התשתית והמפעילים הוירטואליים לא הגיעו לכדי הסכמה לאחר פרק זמן של שישה חודשים מתחילת המשא ומתן.

במטרה לקדם את יישום מסקנות דו"ח NERA נתקבלה ביום 12 באוגוסט 2007 החלטה מס' 2186 ולפיה יש לבצע את כל הפעולות הנדרשות, ובכלל זה, הנפקת רישיון או היתר, על מנת שתתאפשר פעילותם של מפעילים וירטואליים החל מיום 31 בדצמבר 2007. למרות כל האמור, ועל אף שמספר גופים הביעו עניין בפעילות כמפעיל וירטואלי, עד היום ההחלטה האמורה לא יושמה.

כעת, מוצע לתקן את חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982 (להלן – חוק התקשורת), כך ששר התקשורת יקבע תנאים לקבלת רשיון למפעיל וירטואלי, וזאת לא יאוחר מיום 1 בפברואר 2009.

עוד מוצע לקבוע כי שר התקשורת יעניק רישיון כאמור למי שעמד בתנאים הקבועים בתקנות, והוא יהיה רשאי לקבוע, בין היתר, כי בעל הרישיון יידרש לספק שירותי רט"ן בפריסה כלל ארצית או לפי איזורים. עוד מוצע לקבוע כי שר התקשורת רשאי לקבוע תנאים למתן פטור ממתן רישיון לסוגים מסוימים של מפעילים וירטואלים או להיקפי פעילות של מפעיל וירטואלי.

כן מוצע לקבוע כי לשר התקשורת, בהסכמת שר האוצר, תהיה הסמכות להתערב בתנאי מכירת השירות ובמחירי זמן האוויר שייקבעו בין בעלי רישיון לשירותי רט"ן ובין המפעילים הווירטואליים, בהתבסס על עלות השירות, בתוספת רווח סביר, במידה ונוכח כי בעל הרישיון העמיד תנאים שאינם סבירים, בנסיבות העניין, לצורך מכירת השירות, ובלבד שחלפו שישה חודשים מהמועד שבו פנה המפעיל הוירטואלי אל בעל הרישיון לצורך רכישת השירות.

מפעילי VOB

באמצעות טכנולוגית ה-VOB (‏Voice Over Broadband) מתאפשרת העברת שיחות טלפון על גבי תשתית האינטרנט, ובכך להביא להוזלה של עלויות השיחה. כיום, חברות התקשורת בישראל מורשות לספק שיחות טלפון באמצעות רשת האינטרנט הקוית בלבד. שירות זה ניתן כיום באמצעות מספר חברות הפועלות באינטרנט בלבד, וכן על ידי חברות המספקות שירותי טלפוניה מלאים. לאור התקדמות הטכנולוגיות המאפשרות את חיבור מכשירי הרט"ן לרשת האינטרנט גדלה ההיתכנות של שימוש בטכנולוגיית ה-VOB לקיום שיחות ממכשיר נייד באמצעות טכנולוגיה זו. יישום השירות האמור יכול להיעשות במגוון הטכנולוגיות המאפשרות העברת נתונים בין מכשירי הסלולר ורשת האינטרנט, בכלל או העברת נתונים על גבי רשת הסלולר זה באמצעות רשת אינטרנט אלחוטית בטכנולוגיית wi-fi.

לאור האמור, מוצע להנחות את שר התקשורת לבצע את כל הפעולות הדרושות על מנת ליתן רישיון למי שיבקש לספק שירותי טלפוניה על גבי רשת האינטרנט באמצעות מכשירי סלולר, ויתמלאו לגביו התנאים שיקבע השר לעניין זה. כן מוצע להנחות את שר התקשורת לבצע את כל הפעולות הנדרשות על מנת שבעלי רישיון למתן שירותי רט"ן לא יהיו רשאים להגביל את פעילותם של מפעילי VOB על גבי רשת הבזק באופן שאינו נדרש מפעילותם הרגילה.

הגבלת פעילות מסוג זה יכולה להיעשות לדוגמה באמצעות יצירת מגבלות על שימוש במכשירי קצה מסוימים המאפשרים שיחות בטכנולוגיה האמורה.

מפעילים נוספים

מאחר שכניסה של מפעילים חדשים לתחום תלויה בהקצאת תדרים, מוצע להנחות את המשרדים הנוגעים בדבר לבחון הקצאת תדרים לגורמים חדשים שיפעלו בתחום.

כפי שפורט לעיל, יישום מודל של מפעילים וירטואליים יאפשר למפעילים חדשים לספק שירותי תקשורת ניידת המבוססים בחלקם על קניית שירותים מחברות קיימות, ובחלקם על תשתית עצמאית.

בהתאם לכך, תיווצר הפחתה משמעותית בחסמי הכניסה של גורמים חדשים בעלי תשתית לענף.

מוצע להנחות את מנכ"ל משרד התקשורת ואת הממונה על התקציבים במשרד האוצר, בהתייעצות עם הממונה על ההגבלים העיסקיים, לבחון את האפשרות להקצות תדרים בתחום ה-1.8 גה"ץ וה-2.1 גה"ץ לשימוש מפעיל חדש בתחום שירותי הרט"ן, ובכלל זה גם למפעילים וירטואליים, תוך בחינה של מכלול הטבות ותמריצים שיעודדו כניסת מפעילים חדשים לתחום. בחינה כאמור תסתיים עד ליום 1 בנובמבר 2008.

סעיף 4

שירותי נדידה בתחום הסלולר ניתנים לבעל מנוי סלולרי המשתמש במכשיר בחו"ל, לשם מגוון שירותי הסלולר, ובהם: קבלת שיחות מישראל, קיום שיחות מחו"ל לישראל, וקיום שיחות מחו"ל לחו"ל.

תעריפי שירותי הנדידה נקבעים על ידי חברות הסלולר, והם מגלמים את התעריפים אותם גובות חברות הסלולר בחו"ל בגין השימוש בתשתית שלהן, תעריפי השימוש בקווי התמסורת הבינלאומיים, ותעריף השלמת השיחה או יצירתה בישראל.

תעריפי שירותי הנדידה לישראלים השוהים בחו"ל משקפים תעריפים הגבוהים באופן משמעותי מהתעריפים הקיימים הן בישראל והן בחו"ל בתחום שירותי הסלולר. הדבר נובע מהתלות של החברות הישראליות בתעריפי החברות הזרות, וכן מהעובדה שלרגולטור הזר אין אינטרס בהפחתת תעריפי הנדידה עבור תיירים ישראלים (או אחרים). מצב דומה מתקיים לגבי שירותי נדידה לאזרחים זרים בישראל.

במטרה להפחית את תעריפי הנדידה בין מדינות באירופה, קבע הפרלמנט האירופאי בחודש יוני 2007 רגולציה המגבילה את תעריפי הנדידה בין מדינות שונות המשתייכות לאיחוד האירופאי. רגולציה זו מתייחסת הן לתעריף בין חברות הסלולר, והן לתעריף אותו משלם הלקוח.

על מנת לטפל בסוגיה זו, מוצע לקבוע מסגרות שיכללו את כל משרדי הממשלה הנוגעים בדבר לצורך הגעה להסכם מול האיחוד האירופאי, אשר יביא להחלת כללי הרגולציה האירופאית על שירותי נדידה לישראל וממנה. במקביל, ייבחנו דרכים נוספות להפחתת תעריפי הנדידה.

סעיף 5

מחזור המכירות בשוק מכשירי הקצה בתחום הסלולר נאמד בלמעלה ממיליארד ש"ח בשנה. מרבית המכשירים בישראל נמכרים כיום על ידי חברות הסלולר. אחד מהחסמים לייבוא ולמכירה של מכשירים באופן עצמאי נפרד מחברות הסלולר הוא העובדה שעל מנת לקבל אישור סוג ממשרד התקשורת לייבוא ולהפצת המכשירים בישראל, יש צורך לקבל אישור מקדים מחברות הסלולר לפיו המכשיר מותאם לרשת התקשורת של החברה.

רשתות הסלולר בישראל ובעולם פועלות לפי תקנים בינ"ל מקובלים, ולכן גם מכשירי הקצה נדרשים לעמוד בדרישות תקן דומות בישראל ובעולם. בהתאם לכך, הן בישראל והן בעולם, נקבע כי מכשירים בעלי תו תקן בינ"ל מקובל יקבלו אישור לייבוא ולהפצת המכשירים ללא צורך בבדיקות נוספות של מכשירי הקצה. מעבר לכך, בהתאם להסכמי נדידה בין חברות הסלולר השונות, מכשירי קצה המובאים לישראל באופן פרטי על ידי אזרחים זרים, עושים שימוש באופן אוטומטי ברשתות הקיימות של חברות הסלולר המקומיות, וזאת ללא צורך באישורים מיוחדים של חברות הסלולר או גורמים אחרים.

לאור כל האמור לעיל, מוצע להנחות את שר התקשורת להפעיל את סמכותו לפי סעיף 4א לחוק, כך שיינתן פטור מאישור סוג למכשירי קצה בתחום הרט"ן אשר עומדים בדרישות הדירקטיבה האירופאית בתחום זה, כפי שמקובל בכל מדינות אירופה.

הצעת חוק ההסדרים 2009

הסעיף המוצע מתקן את חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982 (להלן – חוק התקשורת), בשני עניינים:

  • בפסקאות (1), (2) ו-(4) מוצע לקבוע מנגנון שיאפשר למפעילים חדשים להיכנס לתחום הרט"ן (טלפונים ניידים) תוך שימוש בתשתיות של מפעילי רט"ן קיימים, כמפורט להלן בדברי ההסבר לפסקאות האמורות;
  • בפסקאות (3) ו-(5) עד (13) מוצע לבצע מהלך משולב של תיקון חקיקה בתחום הטלוויזיה הרב-ערוצית (שידורי הכבלים והלוויין), במטרה להפחית את גובה התשלומים המזעריים הנדרשים ממי שמבקש לרכוש שירותי טלוויזיה רב-ערוצית, להגדיל את חופש הבחירה של הצרכן בשידורים שאותם הוא מבקש לרכוש, ולהפחית את עלויות הפרסום בטלוויזיה, כמפורט להלן בדברי ההסבר לפסקאות האמורות.

לפסקאות (1), (2) ו-(4)

תחום שירותי הרדיו טלפון נייד (להלן – הרט"ן) הוא תחום מרכזי בשוק התקשורת, הן מבחינת היקף מחזור הפעילות ביחס לתוצר המקומי הגולמי בישראל, והן מבחינת גובה ההוצאה השנתית הממוצעת למשק בית בעבור צריכת שירותי רט"ן. תחום הרט"ן מתאפיין בתחרות בין גורמים מעטים, וקיימים בו חסמי כניסה משמעותיים למפעילים חדשים, הנובעים, בין השאר, מהעלות הגבוהה הכרוכה בהקמת תשתית הרט"ן, וכן מדרישת הרגולציה ולפיה פריסת התשתית תיעשה בכל הארץ ומההגבלות המוטלות על הקמת אתרי השידור הנובעות משיקולים סביבתיים ותכנוניים. מתן אפשרות למפעילים חדשים להיכנס לתחום הרט"ן תוך שימוש בתשתיות של מפעילי הרט"ן הקיימים (בעגה המקצועית הכינוי לכך הוא – מפעיל וירטואלי), תסיר את חסמי הכניסה האמורים, ובכך תעודד את כניסתם של מפעילים חדשים לתחום ותגביר את התחרות.

יצוין כי בדוח הוועדה לגיבוש המלצות מפורטות בדבר מדיניות וכללי התחרות בתחום התקשורת בישראל, שהוגש לשר התקשורת בחודש מרס 2008 (להלן – דוח גרונאו), נאמר, בין השאר, כי "המפתח להאצת התחרות במגזר הנייד, ובמגזר משקי הבית בפרט, הוא הגדלת מספר השחקנים. בהינתן שיעורי החדירה הגבוהים של הטלפון הנייד, ההשקעה הגדולה הכרוכה בהקמת רשת נוספת והחסמים הרגולטוריים להקמת רשת כזו (חסמים המבוססים על שיקולים סביבתיים ותכנוניים) ספק אם בעתיד הנראה לעין יתווסף למערכת מתחרה הפועל על גבי תשתיות עצמאיות בפריסה ארצית".

עוד יצוין כי מפעילים וירטואליים קיימים בעולם מזה שנים רבות. כך למשל, פועלים מפעילים וירטואליים מסוגים שונים בארצות הברית, באירופה, במזרח הרחוק ובאוסטרליה.

בעקבות החלטת הממשלה מס' 440 מיום י"ט באלול התשס"ו (12 בספטמבר 2006), בדבר עידוד פעילותם של מפעילים וירטואליים בענף הרט"ן, בוצעה עבודה מקיפה של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, אשר כללה התקשרות עם חברת ייעוץ בין-לאומית המתמחה בתחום (חברת NERA). המלצות חברת הייעוץ בנושא רוכזו בדוח (להלן – דוח NERA), שנקבע בו כי תחילה יש לתת לכוחות השוק הזדמנות לפעול, על ידי מתן רישיונות למפעילים וירטואליים, תוך עידוד משא ומתן של מפעילים וירטואליים עם מפעילים בעלי תשתית. לאחר מכן, אם לא יצליחו המפעיל הוירטואלי והמפעיל הקיים בעל התשתית להגיע ביניהם להסכמה במהלך תקופה של שישה חודשים מיום תחילת המשא ומתן בין הצדדים, או במהלך תשעה חודשים לאחר שמשרד התקשורת הודיע על כוונתו להעניק רישיון למפעיל הוירטואלי, לפי המאוחר מביניהם, תיערך בחינה יסודית של הסיבות שבשלהן נכשל המשא ומתן בין הצדדים. אם יימצא כי המשא ומתן נכשל כתוצאה מהתנהגות אנטי-תחרותית של המפעיל הקיים, יהא שר התקשורת רשאי לעשות שימוש בסמכותו כדי לאכוף על המפעיל הקיים לאפשר למפעיל הוירטואלי לעשות שימוש בתשתית שלו, ובכלל זה להתערב בתנאי ההסכם בין המפעילים ובמחיר השימוש בתשתית של המפעיל הקיים.

במטרה לקדם את יישום מסקנות דוח NERA, התקבלה ביום כ"ח באב התשס"ז (12 באוגוסט 2007) החלטת הממשלה מס' 2186, ולפיה יש לבצע את כל הפעולות הנדרשות, ובכלל זה הנפקת רישיון או היתר ככל שיימצא לנכון, כדי שתתאפשר פעילותם של מפעילים וירטואליים החל ביום כ"ב בטבת התשס"ח (31 בדצמבר 2007). עד כה טרם הוסדרה פעילותו של מפעיל וירטואלי. בהמשך להחלטות הממשלה האמורות, מוצע לעגן את הסדרת פעילותו של מפעיל וירטואלי באמצעות תיקון חוק התקשורת, כמפורט להלן.

הצעת מדיניות 2009-2010

עיקר ההכנסות בשוק התקשורת בישראל הוא בענף שירותי רדיו-טלפון נייד (להלן – ענף הסלולר). מחזור הפעילות של הענף בשנת 2008 עמד על כ-18.5 מיליארד ש"ח, שמהווים כ-56% מסך הפעילות בשוק התקשורת וכ-2.6% מהתמ"ג בישראל. נכון לסוף שנת 2008 קיימים בישראל כ-9.1 מליון מנויי סלולר וההוצאה השנתית הממוצעת לנפש באותה שנה עמדה על כ-2,600 ש"ח.

בענף הסלולר פועלים, בין השאר, שלושה בעלי רישיון, שמספר המנויים שלהם ביחד מהווה כ-95% מסך המנויים בענף. נתון זה, כמו גם נתחי השוק הסטטיים של שלוש החברות הגדולות, רמת הרווחיות הגבוהה שלהן ומגמת המחירים העולה בשוק – למרות השיפורים הטכנולוגיים, מעידים על רמת הריכוזיות הגבוהה בענף, אשר מגבילה את רמת התחרות בו וגורמת לפגיעה ברווחת הצרכן בתחום. מצב זה נובע בין היתר מהעובדה שענף הסלולר מתאפיין בחסמי כניסה גבוהים ובכללם: עלות גבוהה בהקמת רשת סלולרית, דרישות הרגולציה לעניין היקף פרישת הרשת וקשיים סטטוטוריים בהקמת התשתית.

להגברת התחרות בענף באמצעות עידוד כניסת המתחרים בתחום יש חשיבות רבה, וזאת בשים לב לכך שמדובר במוצר מרכזי המסייע בפעילות העיסקית ברבדים שונים במשק. הגברת התחרות בענף עשויה להגדיל את חופש הבחירה של הצרכן, להפחית את האפשרויות להעלאת תעריפים ולהביא לשיפור היעילות בעבודת הגופים הפועלים בענף.

בהתאם לאמור, מוצע לפעול להגברת הפעילות בענף הסלולר באמצעות הפעולות הבאות:

1. להקצות תדרים לשימוש מפעילים חדשים /או מפעילים קטנים שאינם מהותיים בענף, תוך מתן תמריצים למפעילים אלו בשנים הראשונות לפעולתם.

2. לקבוע כללים שיאפשרו הגברת התחרות בתחום מכירת ציוד קצה. זאת במטרה לאפשר צמיחה של גורמים נוספים בענף מכשירי הקצה ולקדם את התפתחות התחרות בתחום.

הקצאת תדרים לשימוש בטכנולוגיית UMTS ומתן תמריצים לעידוד התחרות

הקצאת תדרים ומתן תמריצים: בהתאם לפקודת הטלגרף האלחוטי [נוסח חדש], התשל"ב-1972, השימוש בתדר רדיו כפוף להחלטת ועדת התדרים, שהיא הגוף שהממשלה הסמיכה לעניין זה. מוצע להנחות את ועדת התדרים להועיד תדרים בתחום 1.9 גה"ץ ו-2.1 גה"ץ, למפעילי סלולר שלא הוקצו לשימושם תדרים בתחום האמור, וזאת לא יאוחר מיום 30 ביוני 2009. בהתאם, מוצע להנחות את שר התקשורת לבצע את כל הפעולות הדרושות על מנת שהתדרים האמורים ישמשו לפעילות מפעילים חדשים או מפעילים שאינם מהותיים בתחום הסלולר. לשם כך תוקם ועדת מכרזים משותפת למשרד התקשורת ולמשרד האוצר שתקצה את התדרים עד ליום 1 באוגוסט 2009. במטרה לעודד את התחרות בענף הסלולר, ובפרט את התחרות במגזר הלקוחות הפרטיים, ולהקטין את רמת הריכוזיות בה, מוצע גם לתת תמריצים לזוכה במכרז, מתוך בחינת כלל ההיבטים הנוגעים לעניין. להלן פירוט התמריצים המוצעים:

1. מניעת השתתפות של מפעילים מהותיים במכרז על התדרים – במטרה לסייע למפעילים קטנים או חדשים להגדיל את נתח השוק שלהם, התדרים יוצעו רק לגורמים שאינם מפעילים מהותיים בענף הסלולר.

2. החזר תשלום אגרת התדרים ודמי רישיון בהתאם לגידול בנתח השוק של הזוכה במגזר השוק של הלקוחות הפרטיים ייתן תמריץ לזוכה להגיע לנתח שוק גדול כמה שיותר. כמו כן, מנגנון זה יקל על הזוכה במכרז, כי לפחות חלק מכספי דמי הרישיון ואגרת התדרים יוחזרו אליו.

3. מחויבות לפרישת תשתית – במטרה להקטין את סיכוני הכניסה לפעילות בשוק מוצע להקל על הזוכה בפרישת רשת התקשורת שלו. בהתאם, מוצע לאפשר לזוכה להשלים את פרישת רשת התקשורת במשך תקופה של מספר שנים.

4. שימוש בתשתיות של מפעילים אחרים – בהמשך לסעיף הקודם, בשל הקושי לפרוש רשת תקשורת מלאה בכיסוי כלל ארצי, מוצע לאפשר לזוכה בתדרים להשתמש בתשתיות תקשורת של מפעילים קיימים. גיבוש התנאים בנושא זה ייעשה בתיאום עם הממונה על ההגבלים העסקיים.

5. פטור מתשלום תמלוגים – יינתן פטור לתקופה מוגבלת כהגנת ינוקא לזוכה.

6. תשלום קישור גומלין לפי תעריף המבוסס על עלות בתוספת רווח סביר – מוצע לקבוע כי במידה ותשלומי קישור גומלין הקבועים לגבי כלל בעלי הרשיון יהיו גבוהים מעלות קישור הגומלין בתוספת רווח סביר, הזוכה במכרז יצטרך לשלם לבעלי רישיון אחרים את עלות קישור הגומלין בתוספת רווח סביר, ולא את הסכום הגבוה יותר. כך, יפוצו בעלי רישיון אחרים בגין עלויותיהם, והזוכה במכרז לא יצטרך לשלם תשלום גבוה מזה, דבר שיקל עליו בשנים הראשונות לפעולתו.

הפרדת עיסקאות רכישת מכשירי קצה ומתן שירותים

שוק מכשירי הקצה בתחום הרט"ן מניב בשנה הכנסות בהיקף מוערך של כשני מיליארד ש"ח. מרבית הפעילות בשוק זה נמצאת בידיהם של שלושת מפעילי הסלולר הגדולים (כ-85% מההכנסות בשוק). הצלחתם של המפעילים להחזיק בחלקו העיקרי של שוק מכשירי הקצה נובעת מהיתרון התחרותי שיש להם בתחום שירותי הבזק. בחלק גדול מעסקאות מכירת מכשירי הקצה המפעילים נוהגים לתת החזר לרוכשים מהם מכשירי קצה בדרך של זיכוי בגין צריכת זמן אויר. כך יוצא, שרק מי שקונה את מכשיר הקצה מאותו המפעיל בו הוא מנוי, יכול לקבל החזר מלא או חלקי של עלות המכשיר בצורת זיכויים על שיחות.

להסדר האמור יש שתי השלכות מרכזיות:

1. חסם תחרותי לכניסה לפעילות בתחום מכשירי הקצה: בשל הסבסוד שניתן על ידי המפעילים כאמור, משווקים שאינם מפעילי סלולר מתקשים להתחרות בצורה שוויונית עם מפעילי הסלולר בענף מכשירי הקצה. הדבר מגביל את התחרות בענף, יוצר כוח שוק לחברות הסלולר בתחום, ומעמיס חלק מעלות המכשיר על מחירי השיחות.

2. חסם למתן שירותים בתחום הסלולר: כאשר ניתן החזר בצורת זמן אויר על ידי המפעיל, הצרכן משלם למעשה מראש על שיחות. לכן, הצרכן מעדיף לצרוך שירותי שיחה מהמפעיל שמכר לו את המכשיר ורק אחר כך ממפעילים אחרים. דבר זה יוצר כוח שוק ומחזק עוד יותר את חברות הסלולר על חשבון חברות אחרות הפעילות בתחום הטלפוניה הקווית והניידת.

לאור האמור, במטרה לאפשר צמיחה של גורמים נוספים בענף מכשירי הקצה בתחום הסלולר ולקדם את התפתחות התחרות בתחום, מוצע לתקן את חוק התקשורת כך שמפעיל סלולר לא יהיה רשאי להפלות בין מנויים שלו למנויים של מפעילים אחרים בכל הנוגע למכירת מכשירי קצה, וכן לא יתאפשר לקבוע תנאים שונים, ובכלל זאת מחירים שונים, בגין שירותיו למי שרכש ציוד קצה רדיו-טלפון נייד מאותו בעל רשיון לעומת התנאים לרכישת שירות בזק למי שלא רכש ציוד קצה כאמור מאותו בעל רישיון. בכך, לא תימנע מהמפעיל היכולת לקבוע תעריפים ותנאים שונים בעת ביצוע כל אחת מהעסקאות בנפרד, אך תימנע יצירת הזיקה בין שתי העסקאות, ובכך יימנעו העיוותים שתוארו לעיל.

אומדן להשפעת המהלך על המשק

היעדר התחרות בענף הסלולר מתבטא בין היתר בתעריפים גבוהים וברווחים גבוהים של חברות הסלולר, שמקורם בצרכני השירותים. הפחתה של כל אחוז בתעריפים שוות ערך לכ-200 מיליון ש"ח.

הצעת חוק ההסדרים 2009-2010

פסקאות (1) ו-(2)

תחום שירותי הרדיו טלפון נייד (להלן – הרט"ן) הוא תחום מרכזי בשוק התקשורת, הן מבחינת היקף מחזור הפעילות ביחס לתוצר המקומי הגולמי בישראל, והן מבחינת גובה ההוצאה השנתית הממוצעת למשק בית בעבור צריכת שירותי רט"ן. תחום הרט"ן מתאפיין בתחרות בין גורמים מעטים, וקיימים בו חסמי כניסה משמעותיים למפעילים חדשים, הנובעים, בין השאר, מהעלות הגבוהה הכרוכה בהקמת תשתית הרט"ן, וכן מדרישת הרגולציה ולפיה פריסת התשתית תיעשה בכל הארץ ומההגבלות המוטלות על הקמת אתרי השידור הנובעות משיקולים סביבתיים ותכנוניים. מתן אפשרות למפעילים חדשים להיכנס לתחום הרט"ן תוך שימוש בתשתיות של מפעילי הרט"ן הקיימים (בעגה המקצועית הכינוי לכך הוא – מפעיל וירטואלי), תסיר את חסמי הכניסה האמורים, ובכך תעודד את כניסתם של מפעילים חדשים לתחום ותגביר את התחרות.

יצוין כי בדוח הוועדה לגיבוש המלצות מפורטות בדבר מדיניות וכללי התחרות בתחום התקשורת בישראל, שהוגש לשר התקשורת בחודש מרס 2008 (להלן – דוח גרונאו), נאמר, בין השאר, כי "המפתח להאצת התחרות במגזר הנייד, ובמגזר משקי הבית בפרט, הוא הגדלת מספר השחקנים. בהינתן שיעורי החדירה הגבוהים של הטלפון הנייד, ההשקעה הגדולה הכרוכה בהקמת רשת נוספת והחסמים הרגולטוריים להקמת רשת כזו (חסמים המבוססים על שיקולים סביבתיים ותכנוניים) ספק אם בעתיד הנראה לעין יתווסף למערכת מתחרה הפועל על גבי תשתיות עצמאיות בפריסה ארצית".

עוד יצוין כי מפעילים וירטואליים קיימים בעולם זה שנים רבות. כך למשל, פועלים מפעילים וירטואליים מסוגים שונים בארצות הברית, באירופה, במזרח הרחוק ובאוסטרליה.

בעקבות החלטת הממשלה מס' 440 מיום י"ט באלול התשס"ו (12 בספטמבר 2006), בדבר עידוד פעילותם של מפעילים וירטואליים בענף הרט"ן, בוצעה עבודה מקיפה של משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, אשר כללה התקשרות עם חברת ייעוץ בין-לאומית המתמחה בתחום (חברת NERA). המלצות חברת הייעוץ בנושא רוכזו בדוח (להלן – דוח NERA), שנקבע בו כי תחילה יש לתת לכוחות השוק הזדמנות לפעול, על ידי מתן רישיונות למפעילים וירטואליים, תוך עידוד משא ומתן של מפעילים וירטואלים עם מפעילים בעלי תשתית. לאחר מכן, אם לא יצליחו המפעיל הוירטואלי והמפעיל הקיים בעל התשתית להגיע ביניהם להסכמה במהלך תקופה של שישה חודשים מיום תחילת המשא ומתן בין הצדדים, או במהלך תשעה חודשים לאחר שמשרד התקשורת הודיע על כוונתו להעניק רישיון למפעיל הוירטואלי, לפי המאוחר מביניהם, תיערך בחינה יסודית של הסיבות שבשלהן נכשל המשא ומתן בין הצדדים. אם יימצא כי המשא ומתן נכשל כתוצאה מהתנהגות אנטי-תחרותית של המפעיל הקיים, יהא שר התקשורת רשאי לעשות שימוש בסמכותו כדי לאכוף על המפעיל הקיים לאפשר למפעיל הוירטואלי לעשות שימוש בתשתית שלו, ובכלל זה להתערב בתנאי ההסכם בין המפעילים ובמחיר השימוש בתשתית של המפעיל הקיים.

במטרה לקדם את יישום מסקנות דוח NERA, התקבלה ביום כ"ח באב התשס"ז (12 באוגוסט 2007) החלטת הממשלה מס' 2186, ולפיה יש לבצע את כל הפעולות הנדרשות, ובכלל זה הנפקת רישיון או היתר ככל שיימצא לנכון, כדי שתתאפשר פעילותם של מפעילים וירטואליים החל ביום כ"ב בטבת התשס"ח (31 בדצמבר 2007). עד כה טרם הוסדרה פעילותו של מפעיל וירטואלי. בהמשך להחלטות הממשלה האמורות, מוצע לעגן את הסדרת פעילותו של מפעיל וירטואלי באמצעות תיקון חוק התקשורת, כמפורט להלן.

בהתאם לסעיף 4 לחוק התקשורת, שר התקשורת רשאי להעניק רישיון, כללי או מיוחד, לביצוע פעולות בזק ולמתן שירותי בזק ולקבוע תנאים ברישיון. מוצע לקבוע כי שר התקשורת יקבע בתקנות תנאים למתן רישיון לשירות רדיו טלפון נייד הכרוך בשימוש במיתקן בזק של בעל רישיון אחר למתן שירותי רדיו טלפון נייד (להלן – רישיון רדיו טלפון נייד ברשת אחרת). במטרה לקדם את הסדרת פעילותם של מפעילים וירטואלים, מוצע לקבוע כי התנאים למתן אותם רישיונות יותקנו בתקנות ראשונות לא יאוחר מיום י"ב באלול התשס"ט (1 בספטמבר 2009).

מאחר שרישיון וירטואלי אינו נופל לגדר ההגדרה של המונח "רישיון כללי" בחוק התקשורת, ומאחר שהכוונה היא להחיל על בעל רישיון וירטואלי הוראות שונות של חוק התקשורת החלות על בעלי רישיונות כלליים בלבד, כגון הוראות הקיימות במסגרת סעיף 5 או סעיף 5א לחוק התקשורת, מוצע לקבוע כי יראו רישיון רדיו טלפון נייד ברשת אחרת כרישיון כללי ואת מי שקיבל את הרישיון כאמור כבעל רישיון כללי, לכל דבר ועניין.

סעיף 5 לחוק התקשורת קובע, בין השאר, הוראות לעניין מקרה שבו ביצוע פעולות בזק או מתן שירותי בזק בידי בעל רישיון אחד, כרוך בשימוש במיתקן בזק של בעל רישיון אחר. המונח "שימוש" מוגדר בסעיף האמור כמתן גישה לבעל רישיון אחד אל מיתקן בזק של בעל רישיון אחר, לרבות אל רשת הבזק הציבורית שלו או אל רשת הגישה המהווה חלק ממנה, כולן או חלקן. בהתאם לסעיף האמור, רשאי שר התקשורת, לשם הבטחת התחרות בתחום הבזק ורמת השירותים בו, ובשים לב לעניינו של הציבור ולעניינם של בעלי הרישיון הנוגעים בדבר, לחייב את בעלי הרישיון לאפשר שימוש כאמור וליתן הוראות בדבר אופן ביצועו. כמו כן לפי סעיף 5(ב) לחוק התקשורת, רשאי שר התקשורת, בהסכמת שר האוצר, לקבוע בתקנות, תשלומים, תשלומים מרביים או תשלומים מזעריים בעד השימוש כאמור וכן הוראות בדבר דרכים לחישוב התשלומים, מרכיביהם והיחסים ביניהם.

מוצע לקבוע כי אם העניק השר רישיון רדיו טלפון נייד ברשת אחרת, לפי התיקון המוצע, למפעיל וירטואלי, יקבע, על פי סמכותו לפי סעיף 5, כי מפעיל קיים חייב לאפשר למפעיל הווירטואלי לעשות שימוש במיתקן בזק שלו, ואת המחיר והתנאים לשימוש כאמור, וזאת בהתקיים שני תנאים אלה: המפעיל הווירטואלי פנה למפעיל הקיים בבקשה לעשות שימוש ברשת שלו ולא הושגה ביניהם הסכמה בדבר תנאי השימוש בתוך שישה חודשים ממועד הפניה, וכן כי שר התקשורת ושר האוצר (להלן – השרים) נוכחו כי המפעיל הקיים דרש תנאים שאינם סבירים לשימוש כאמור.

עוד מוצע לקבוע כי הוראות שר התקשורת ייעשו בתוך תשעה חודשים מהמועד שבו החל המשא ומתן בין מפעיל וירטואלי למפעיל קיים, או בתוך 90 ימים מהמועד שבו פנה המפעיל הווירטואלי לשרים בדבר אי-סבירותם של תנאי השימוש שדרש המפעיל הקיים, לפי המאוחר מביניהם.

אוחזר מתוך "https://ecowiki.org.il/index.php?title=חוק_ההסדרים/הגברת_התחרות_בתחום_הטלפוניה_הניידת&oldid=122444"