חוק ההסדרים/הגברת התחרות במשק החשמל
תקציר
בינואר 2002 אושרה בממשלה שיטת הרישיונות המשמשת לקידום הפיתוח של ייצור חשמל בידי חברות פרטיות. כן נקבעו בידי הרשות לשירותים ציבוריים-חשמל הסדרים המספקים תשתית כלכלית ומשפטית לפעילות יצרני החשמל. מוצע:
- לקבוע כללים המסדירים את פעולת יצרני החשמל הפרטיים בהיבטים שונים.
- לקבוע כי הספק שיספק את צריכת החשמל הממשלתית בסך כ-2 מיליארד ₪ לשנה ייבחר בהליך תחרותי.
- לזרז את הליכי התכנון של תוכנית מתאר ארצית לתשתיות משק האנרגיה (תמ"א 41) ואת איתור הקרקע להקמת ארבע תחנות לייצור חשמל באמצעות גז טבעי.
- לקבוע צוות בין-משרדי שיבחן את עתיד פעילותה של חברת החשמל, ובכלל זאת גריעת יחידות ייצור מתוכנית הפיתוח של החברה.
- להקים צוות שיתאם בין הגורמים המפקחים על פעולת החברה: הרשות לשירותים ציבוריים-חשמל, רשות החברות, הממונה על השכר באוצר והממונה על שוק ההון.
- עמודים 5-9 בהצעת מדיניות 2009-2010
- עמודים 5-7 בקובץ תיקונים להצעת מדיניות 2009-2010
- החלטת ממשלה מס' 129, הגברת התחרות במשק החשמל
- סעיף 115(24) בהצעת חוק ההסדרים 2009-2010 (עידוד אנרגיות מתחדשות)
סעיפים קשורים
כתבות מהעיתונות
- הממשלה מפשילה שרוולים? חוק ההסדרים יכלול הליכי פיקוח חריפים על חברת החשמל, באתר כלכליסט, 26/04/09
- דוד (מיקו) צרפתי, במת כלכליסט: דרושה רפורמה מושכלת במשק החשמל, באתר כלכליסט, 30/04/09
- הפורום הישראלי לאנרגיה: להוציא מחוק ההסדרים את הרפורמה בחשמל, באתר nrg, 06/05/09
- דרישה: להשאיר את הרפורמה במשק החשמל מחוץ לחוק ההסדרים, באתר nrg, 11/05/09
- לחברת החשמל יש זמן: דורשת לדחות תגובתה להסדרים לכניסת יצרנים פרטיים בגלל הרפורמה, באתר גלובס, 31/05/09 – סמנכ"ל הכספים בחברה, הראל בלינדה: "להחלטות שיתקבלו בנוגע ליצרנים הפרטיים יהיו השפעות נרחבות על החברה ועל משק החשמל"; הרשות לחשמל: "תמוה מאוד שהחברה עוד לא למדה החומר – לא נסכים לדחייה"
ניתוחים והשפעות
מתוך דו"ח הרפורמה במשק החשמל, התנועה לאיכות השלטון:
הניסיון הבינלאומי מלמד, כי פתיחת השוק לתחרות אינה מהווה ערובה להתייעלות וירידת מחירים. עם זאת, נוכח המודעות בדבר חוסר כולתה של ישראל לייבא חשמל משכנותיה וכן נוכח הטענות בדבר אי בחינת הניסיון הבינלאומי כראוי, ייתכן כי יישום הרפורמה בישראל תידון לכישלון. לעניין עליית מחירי החשמל – זוהי תוצאה כמעט מתבקשת מאליה בעיני רבים. בצד דברים אלה, יש לזכור, כי יש לנקוט זהירות יתרה בעת ההתייחסות לניסיון הבינלאומי בשל מאפייניו הייחודיים של משק החשמל הישראלי.
התנועה לאיכות השלטון – הודעה לעיתונות: מן הראוי שלא לכלול שינויים מבניים במשק החשמל בחוק ההסדרים – כך עולה מדו"ח שהוכן על ידי מחלקת כלכלה ומחקר של התנועה לאיכות השלטון במסגרת פעילותה בפורום הבוחן את הרפורמה במשק החשמל. הדו"ח בחן את תהליך קבלת החלטות בנושא הרפורמה ואת השינוי המבני במשק החשמל בישראל.
מחליטים אחרת 2009-2010
השלכות:
- המהלכים הנדונים מיועדים להפריט את ייצור החשמל. יש להבטיח כי במהלך ההפרטה יובטחו זכויות העובדים בחברת החשמל.
- תהליכי הפרטה מהירים שבוצעו בעבר הוו מקור לכשלים ובין השאר להגברת השליטה הריכוזית של בעלי ההון במשאבים אסטרטגיים של המשק ופגמים הנוגעים ליחסי הון-שלטון. ראוי כי הליך ההפרטה הנדון יתנהל באורח מדוד, ויהיה נתון כל העת לבקרה פרלמנטארית ולפיקוח ציבורי הדוק.
קבלת ההחלטות:
- החלטה מורכבת זו הנה צעד נוסף במהלכי הרפורמה במשק החשמל וראוי שתתקבל בדיון מעמיק תוך בחינה של סוגיות כגון ההשלכות הכלכליות, חברתיות ופוליטיות של ריכוז שליטה משקית בידי קבוצות מצומצמות, וההשלכות הסביבתיות של המהלך.
המלצה:
- הפרדת ההחלטה מהליך אישור התקציב וחוק ההסדרים.
- קיום דיון פרלמנטארי וציבורי בהצעה, במסגרת הדיון ברפורמה במשק החשמל.
- אישור הצעת השינוי בחוק החשמל בהליך חקיקה רגיל.
דברי הסבר
מטרת חוק משק החשמל התשנ"ו-1996 (להלן – החוק) היא להסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, וזאת תוך הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות, והכל תוך יצירת תנאים לתחרות ומיזעור עלויות. לפיכך החליטה הממשלה על מדיניות ומתווה לקידום יצרני חשמל פרטיים כבר בהחלטת ממשלה מספר 2663 מיום 4 בנובמבר 2002. מדיניות זו אשר עוגנה במספר החלטות ממשלה בשנים האחרונות, לרבות החלטת ממשלה מס ' 4450 מיום 29 בינואר 2009 בה אושררה שיטת הרישיונות כשיטה לפיה יקודמו יצרני החשמל הפרטיים. במסגרת יישום מדיניות זו, נקבעו בחודשים האחרונים הסדרים נרחבים ביותר, על ידי הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל (להלן – רשות החשמל) המספקים תשתית כלכלית ומשפטית רחבה לפעילות יצרני החשמל הפרטיים אל מול צרכני הקצה וספק שירות חיוני. ברם, על אף הפעולות שנעשו בתחום, עדיין ישנם חסמים נוספים המעכבים הקמת תחנות לייצור חשמל באמצעות יצרנים פרטיים. חלקם נובעים מלקונות משפטיות הדורשות הסדרה בחקיקה, כמפורט להלן, וחלקם נובעים מהצורך בהשלמת ההסדרה הכלכלית, בתחומים שאינם נמצאים בתחום סמכותה של רשות החשמל, לרבות הסדרת הנגישות לקרקעות מתאימות להקמת תחנות כח, ועידוד הביקוש לחשמל שמקורו בייצור הפרטי. יודגש כי מדובר במתן מענה מיידי ליצרני חשמל פרטיים הנמצאים בשלבים שונים של קידום פרויקטים אלו. לאור האמור לעיל, מוצע לפעול להסרת החסמים השונים, כמפורט להלן:
1. מוצע לתקן את החוק בנושאים הבאים:
- א. בעת שנקבעה הגדרת התעריפים בחוק, לא הייתה התייחסות לספק שירות חיוני שהוא בעל רישיון ניהול מערכת ועל כן, ההגדרה אינה מאפשרת תשלומים של בעל רישיון ניהול מערכת לבעל רישיון. מוצע לתקן את החוק באופן שכל תשלום שמעביר בעל רישיון ספק שירות חיוני, יוגדר במסגרת הגדרת התעריפים בחוק.
- ב. על פי החוק, הרגולציה הקיימת ומבנה משק החשמל גובה ספק שירות חיוני את התשלומים עבור יצרני חשמל פרטיים, ולא עבור פעילותו שלו. על כן מוצע, להדגיש בחקיקה את ההפרדה הקיימת בין התעריף הנגבה על ידי ספק שירות חיוני עבור פעולותיו, ובין כספים הנגבים על ידי ספק שירות חיוני עבור היצרנים הפרטיים. באופן זה תוגבר הבטחת התשלומים המיועדים ליצרנים הפרטיים עבור פעולתם ותוגבר הודאות בנוגע לשייכות הכספים, אופן ומועד התשלום. לסוגייה זו עשויה להיות השפעה משמעותית על אפשרויות ועלויות מימון החשמל שייוצר על ידי בעלי רשיונות הייצור.
- ג. מוצע לתקן את סעיף 33(ב) לחוק כך שתובהר הסמכות לקביעת תשלומים בגין אי עמידת בעלי רישיונות באמות מידה.
2. על מנת להשלים את עדכון התשתית הכלכלית והמשפטית לפעילותם של יצרני החשמל הפרטיים, נדרשת הסדרה נוספת, בתחום סמכותו של שר התשתיות הלאומיות במספר מרכיבים, ובהם: אבני הדרך לעמידה בהוראות רישיונות הייצור, כללי השתחררות מעסקה, היקף וסוג ערבויות, העמדת גוף חליף במקום היזם במקרים מסויימים, וסוגיות נוספות, ככל שיידרש. לפיכך מוצע להטיל על שר התשתיות הלאומיות להשלים, לאור מדיניות הממשלה בתחום, את ההסדרה הנדרשת, עד ליום 1 ביולי 2009. מוצע כי המנהל הכללי של משרד התשתיות הלאומיות ידווח לועדת השרים לענייני חברה וכלכלה על השלמת הרגולציה ליצרני חשמל פרטיים והתאמת הכללים, עד ליום 1 באוגוסט 2009.
3. המגזר הציבורי מהווה צרכן משמעותי במשק החשמל, והוצאותיו נאמדות בכ-2 מיליארד ש"ח. במסגרת הוצאה ציבורית זו, מהווה הצריכה הממשלתית הישירה מרכיב מהותי ביותר. לאור מדיניות הממשלה בתחום ולאור הפוטנציאל להפחתה משמעותית בעלות צריכת החשמל הממשלתית כתוצאה מרכישת חשמל שמקורו ביצרן חשמל פרטי, מוצע להטיל על החשב הכללי במשרד האוצר לפרסם הליך תחרותי במסגרתו יתחרו יזמים על אספקת החשמל למשרדי הממשלה השונים, בהתאם לתנאים שייקבעו במכרז. האומדן לחיסכון תקציבי במסגרת הליך זה צפוי לעמוד על עשרות מליוני ש"ח בשנה, ומאות מליוני ש"ח בהסכם רב שנתי כמקובל בתחום. בנוסף, אספקת חשמל למגזר הממשלתי כמפורט לעיל יהווה עבור יזמים בתחום ייצור החשמל הפרטי תמריץ להאצת הקמת תחנות הכח ומזעור עלויות במשק החשמל, בהתאם למטרות החוק.
4. חסם משמעותי ביותר להקמת תחנות כח באמצעות יזמות פרטית הוא חסם הקצאת הקרקע וההליך התכנוני. לפיכך בהמשך להחלטות ממשלה מספר 3954 מיום 21 באוגוסט 2008, ומספר 4450 מיום 29 בינואר 2009 אשר הגדירו מתווה להסרת החסמים בתחום זה בכל הנוגע לתחנות כח מאנרגיה מתחדשת, מוצע לפעול לאיתור וקידום אתרים להקמת תחנות לייצור חשמל מוסקות בגז טבעי על פי המתווה הבא:
- א. להנחות את מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים לדווח לועדת השרים לענייני חברה וכלכלה אחת לשלושה חודשים על קידום הכנת תוכנית מתאר ארצית לתשתיות משק האנרגיה, תמ"א 41, (להלן – התמ"א).
- ב. להטיל על מנהל מינהל התכנון במשרד הפנים, בתיאום עם משרד התשתיות הלאומיות, המשרד להגנת הסביבה ומנהל מקרקעי ישראל, לאתר קרקעות המתאימות להקמה של לפחות ארבע תחנות לייצור חשמל באמצעות גז טבעי, ולהכלילן בתמ"א. מנהל מינהל התכנון ידווח לועדת השרים לענייני חברה וכלכלה על התקדמות הנושא מידי שלושה חודשים.
- ג. להטיל על המנהל הכללי של משרד התשתיות הלאומיות, ומנהל מינהל מקרקעי ישראל, לפעול להתאמת נוהלי הקצאת הקרקע על התקנתם הוחלט מכח החלטת ממשלה מס' 4450 מיום 29 בינואר 2009 לעניין מיזמים בתחום האנרגיה המתחדשת גם עבור תחנות המבוססות על ייצור חשמל באמצעות גז טבעי.
- 30 יום מהחלטה זו ידווח המנהל הכל לי של משרד התשתיות לועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, על התאמת הנוהל, כמפורט לעיל.
5. לאור המשמעויות הכלכליות הנרחבות של אישור וקביעת תוכנית הפיתוח לספק שירות חיוני, הנתונות כיום בידי שר התשתיות הלאומיות, בהתייעצות עם רשות חשמל, ועל מנת לאפשר בחינת תוכנית הפיתוח בראייה כלכלית וחשמלית מתואמת, מוצע לקבוע בבואו לאשר תוכניות פיתוח כאמור, יידרש שר התשתיות הלאומיות להסכמת רשות החשמל, כגוף המייצג את ההכרה בעלויות תוכנית הפיתוח והטמעתם על צרכני החשמל.
6. על פי החוק, ביולי 2009 צפוי לפקוע תוקפם של ההיתרים והרישיונות לפעילויות חברת החשמל. לאור זאת, ולאור מצבה הפיננסי של החברה, וצרכי גיוס ההון הנובעים ממנו, מוצע להקים צוות בינמשרדי לבחינת פעילויות החברה בהמשך, ובכלל זה: בחינת פעילויות מותרות לחברה, מתן רישיונות מפוצלים, הארכת המועדים הנקובים בחוק וגריעת יחידות ייצור מתוכנית הפיתוח של החברה. לעניין גריעת יחידות ייצור כאמור, המלצות כאמור יביאו בחשבון, ככל שיידרש, הוצאות שבוצעו ביחידות אלו על ידי החברה והצורך לפצות את החברה בגין הוצאות אלו. הצוות יגיש המלצותיו לשרי האוצר והתשתיות הלאומיות עד ליום 1 ביוני 2009, המנהל הכללי של משרד התשתיות הלאומיות ידווח על מסקנות הצוות לועדת השרים לענייני חברה וכלכלה, עד ליום 15 ביוני 2009.
7. חברת החשמל כיום פועלת בסביבה רגולאטורית הכוללת 4 רגולאטורים שונים הפועלים כל אחד בתחומו, על פי כללים וראייה המתייחסת לאופי וההתייחסות המסוימת של הרגולאטור. רשות החברות אחראית על פעולתה התקינה של החברה כחברה ממשלתית – התנהלות החברה, ניהולה, גיוסי חוב ועוד. הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל אחראית על התנהלותה של החברה במשק החשמל על פני שרשרת הייצור, ההולכה, האספקה וניהול המערכת, ובכלל זה מתן רישיון לחברה, קביעת תעריפים ופיקוח. הממונה על השכר אחראי על הסכמי השכר והפנסיה בחברה, והממונה על שוק ההון אחראי על התנהלות קרן הפנסיה של החברה.
על מנת לאפשר פיקוח יעיל ומתואם, המכיל את זווית הראייה של כלל הרגולאטורים, לבחינה משקית, כולל תיאום של מקורות המידע הנמצאים בידי גורמי הפיקוח השונים, מומלץ, להקים צוות מתאם מתאם, שתפקידו הגברת התיאום והשקיפות בעבודת הגופים המפקחים על חברת החשמל, ייעול תקציבי הפיקוח ובכלל זה תקציבי היועצים. יובהר כי אין בהחלטה זו בכדי לגרוע מסמכויות המוקנות למשתתפים בצוות, לפי כל דין.