חוק ההסדרים/פריסה ארצית של תכנית אורות לתעסוקה
תקציר
פריסה ארצית של תוכנית ויסקונסין
- עמודים 42-47 בהצעת מדיניות 2009
- החלטת ממשלה מס' 3994, פריסה ארצית של תכנית "אורות לתעסוקה"
- פרק י"ב: שילוב מקבלי גמלאות בעבודה, סעיפים 38-41 בהצעת חוק ההסדרים 2009
- פרק כ': שילוב מקבלי גמלאות בעבודה, סעיפים 109-112 בהצעת חוק ההסדרים 2009-2010
סעיפים קשורים
כתבות מהעיתונות
- שר התמ"ת: מתנגד לכוונת האוצר לפריסה ארצית של תוכנית ויסקונסין, באתר כלכליסט, 13/08/08 – אלי ישי: "הרחבת תוכנית אורות לתעסוקה תוכל להיעשות רק כחלק מתכנית אסטרטגית לחילוץ מעוני ובמתכונת שתבטיח הימנעות מפגיעה במשתתפים". השר הביע גם את התנגדותו לסעיף בטיוטת חוק ההסדרים הקובע צמצום במספר הלומדים בהכשרות המקצועיות במימון המדינה
- הרחבות, באתר גלובס, 19/08/08 – הרחבת תוכנית ויסקונסין יצאה לדרך
- בן הערובה של האוצר להרחבת ויסקונסין: מס הכנסה שלילי, באתר גלובס, 21/08/08 – "זו שערורייה שאין כדוגמתה. מדובר בשוד לאור יום שמנסה לעקר את החוק מהיסוד", מאשים ח"כ סילבן שלום מהליכוד, שיזם את החקיקה ולא היה ער לשינוי"; "פקידי האוצר היו נגד החוק הזה כל הזמן וההחלטה של שר האוצר להצטרף להצעתי היתה לצנינים לעיניהם
- התנאי של האוצר: מס הכנסה שלילי – רק תמורת הרחבת תוכנית ויסקונסין, באתר הארץ, 22/08/08 – למרות שאושר בכנסת, חוק שיחזיר מאות שקלים בחודש לחצי מיליון עובדים מוטל בספק
- בן אליעזר נגד הרחבת תוכנית אורות לתעסוקה, באתר ynet, 06/05/09 – שר התמ"ת החדש מעוניין בהמשך הפיילוט בארבעת המרכזים הנוכחיים שנה נוספת. במקביל, תיבחן התוכנית ופריסתה בכל רחבי הארץ
- שר התמ"ת, בנימין בן-אליעזר, מתנגד להרחבת תוכנית ויסקונסין, באתר גלובס, 06/05/09 – בן אליעזר: ראוי שהשאלה לא תוכרע בחוק ההסדרים, אלא לאחר דיון מקיף וממצה; מבקש להאריך בשנה נוספת את המתכונת המצומצמת של התוכנית
- מסתמן: הרחבת תוכנית ויסקונסין תישאר בחוק ההסדרים, באתר גלובס, 12/05/09 – זאת, בכפוף לתוספת תקציב לשירות התעסוקה ולשמירה על זכויות העובדים; שר התמ"ת, בנימין בן אליעזר, דורש כי הרחבת התוכנית לפריסה ארצית תיעשה בהדרגה – בשנתיים-שלוש הקרובות
- בן-אליעזר מסמן המובטלים המתחזים כמטרה: "אטפל במי שהפכו את הבטחת ההכנסה למקצוע – ואחזירם למעגל העבודה", באתר גלובס, 18/05/09 – שר התמ"ת: "אני רואה לנגד עיניי יום-יום את השכן והשכנה, אישה וגבר שמסתכלים אליי ושואלים 'פואד, מה יהיה, מתי תהיה לי עבודה?'"
- עמותת "ידיד" קוראת לשר התמ"ת להרחיב תוכנית ויסקונסין רק לאחר דיון מקיף ושינויים מהותיים בהצעת האוצר, באתר הזווית השלישית, 24/05/09 – בין ההצעות של "ידיד": אבחון וסינון מוקדם של המשתתפים, לכלול בין מפעילי התוכנית גם מלכ"רים ולא רק יזמים פרטיים, ניתוק התלות בין התמריצים למפעילים לשלילת הגמלאות וייעול ניטור התוכנית.
ניתוחים והשפעות
התעלמות מהגדרת התוכנית כ"ניסויי" ומן הביקורת הציבורית הרבה כלפיו, והרחבתו ללא פתרון מגוון הבעיות שכבר צפו במהלך הפעלתה החלקית של "אורות לתעסוקה".
- הקשת הדמוקרטית המזרחית וארגון רבנים לזכויות אדם, כשלי תוכנית וויסקונסין בישראל והצעות אלטרנטיביות, נובמבר 2008
- התוכנית לשילוב מקבלי גמלאות בעבודה בהצעת חוק ההסדרים לשנת 2009, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 10 במארס 2009
הנתונים שמביא אגף התקציבים כדי להוכיח את הצלחת התכנית כביכול, מטעים.
- לא צויין במשך כמה זמן התמידו בעבודתם מי שהחלו לעבוד ונמצאו כעובדים בתום 15 חודשים. לכן, לא ברור האם מדובר בשינוי אמיתי ובמעבר מקצבאות לעבודה, או שלא.
- הממצא בדבר הגדלת היקף משרה ב- 6 שעות שבועיות בממוצע אינה מרשימה. תופעה זו נוגעת ל- 25% מהמשתתפים בלבד - השיעור שעבד בתחילת התוכנית. כלומר - 57% מתוך 25% שהם כ- 14% מהמשתתפים. משרה מלאה במשק היא 42-45 שעות בשבוע. הגדלה ב- 6 שעות שבועיות משמעה לכן גידול של שביעית (1/7) משרה. התוצאה היא גידול של 1/7 משרה עבור 14% מהמשתתפים. זניח למדיי.
- חשוב יותר, לא צויין איזה אחוז מהמשתתפים מצא עבודה או הגדיל את משרתו במידה ששללה את זכאותם לקצבה. ללא נתון זה, אין כל בסיס לטענה בדבר "צמצום העוני בישראל". מי שממשיך לקבל קצבה ממשיך להיות עני גם אם החל לעבוד או לעבוד יותר.
- אין כל הסבר מדוע לא הוצע לשירות התעסוקה לנהל לפחות "מרכז תעסוקה" אחד. בפרוייקט "פיילוט" כזה, אפשר היה להשוות ביצועי מרכז כזה לביצועי החברות הפרטיות. בלעדיו, ההשוואה עם "אזורי הביקורת" היא פגומה מיסודה, ומערבת מין בשאינו מינו. ב"אזורי הביקורת" פועלים פקידי שירות התעסוקה על פי חוקים אחרים, מיושנים, המקנים להם סמכויות מוגבלות יחסית. כך, קשה להם יותר לעודד את דורשי העבודה להשתלב בעבודה. אפילו האוכלוסיות שהושוו אינן ברי השוואה. זאת לאחר שבני 45+ מקבלי הבטחת הכנסה הוצאו מהתוכנית והועברו לשירות התעסוקה בעקבות המלצות וועדת דינור. דהיינו, "מרכזי התעסוקה" מטפלים בצעירים בלבד, שקל יותר למצוא להם עבודה, ושירות התעסוקה מטפלת גם במבוגרים.
- יתר על כן, היעדרו של "פיילוט" מסוג זה מעורר חשד מבוסס שמטרת התוכנית אינה, כמוצהר, שיפור מצבם של עניי ישראל, אלא דרדור מצבם של עובדי ישראל. במילים אחרות, פיטורין של עובדי שירות התעסוקה.
דברי הסבר
הצעת מדיניות 2009
התכנית לשילוב מקבלי גמלאות קיום במעגל העבודה בישראל מהל"ב/אורות לתעסוקה) פועלת כפיילוט מזה כשלוש שנים. במהלך תקופה זו צברה המדינה ידע רב בתחום ובוצעה פעילות נרחבת להפקת לקחים בנושא. הליך הפקת הלקחים נעשה, בין היתר, על סמך הליווי, הפיקוח והמשוב ההדדי השוטף בין מנהלת התכנית לבין מפעיליה, הסתייעות במחקר המלווה של התכנית (אשר בוצע באמצעות מכון ברוקדייל והמוסד לביטוח לאומי), מינוי צוות בדיקה לעניין מבחן התעסוקה ולשיפור האיזונים החברתיים בתכנית מהל"ב (ועדת תמיר 2, אשר מונתה על ידי סגן ראש הממשלה, שר התעשייה המסחר והתעסוקה, מר אליהו ישי), מינוי הוועדה לבחינת תכנית מהל"ב (ועדת דינור, אשר מונתה על ידי ראש הממשלה, מר אהוד אולמרט) ועל ידי ניתוח ולימוד מעמיק של כלל היבטי התכנית באמצעות ועדה ציבורית-מדעית בנושא בראשות פרופ' מנחם יערי (ועדת יערי, אשר מונתה על ידי ממלא מקום ראש הממשלה ושר התעשייה המסחר והתעסוקה דאז, מר אהוד אולמרט).
לאור הידע, הממצאים והלקחים שהופקו מהפעלתה עד כה, הוכחה התכנית ככלי מוצלח ביותר בשילוב של מקבלי גמלאות הקיום במעגל העבודה וצמצום התלות בגמלאות, ובכך היא מהווה שינוי חברתי-כלכלי ותרבותי חשוב. כך למשל, עולים מהמחקר המלווה שבוצע על ידי מכון ברוקדייל והמוסד לביטוח לאומי, הממצאים הבאים, ביחס לאוכלוסיית הביקורת:
- השפעת התכנית על מצב התעסוקה בולטת בכל חתכי הגילאים, לרבות המשתתפים המבוגרים וזאת ביחס לאוכלוסיית הביקורת.
- השפעת התכנית ניכרת בכל הרכבי משפחה (ללא ילדים, משפחות חד הוריות, יחידים), ביחס לאוכלוסיית הביקורת, והיא חזקה יותר בקרב משפחות עם ילדים.
- קיימת שינוי חיובי בתעסוקה הן בקרב משתתפים ותיקים והן בקרב משתתפים עולים, ביחס לאוכלוסיית הביקורת, אם כי ההשפעה חזקה יותר בקרב העולים.
- שיעור הפרטים שעבדו בתום 15 חודשים להפעלת התכנית ולא עבדו כלל במועד תחילתה עמד על 17%, זאת לעומת 7% באזורי הביקורת.
- סך שיעור המועסקים מקרב משתתפי התכנית עלה מ-25% בתחילתה ל-38% בתום 15 חודשים להפעלתה, כלומר עליה של 13 נקודות האחוז. זאת לעומת שינוי של 1% בלבד בשיעור המועסקים בקרב זכאי הבטחת הכנסה באזורי הביקורת (מ-25% ל-26%).
מתוך משתתפי התכנית שהיו מועסקים הן בתחילתה והן בתום 15 החודשים להפעלתה 57% הגדילו את משרתם, כאשר היקף הרחבת המשרה הממוצע עומד על כ-6 שעות שבועיות. בהשוואה להתפתחות באזורי הביקורת, ניתן לראות השפעה מהותית של התכנית, כאשר בקרב האוכלוסייה שבקבוצת הביקורת נאמד שיעור המועסקים שהגדילו את משרתם על 19% בלבד, והיקף ההגדלה הממוצע עומד על כ-4 שעות שבועיות.
לפיכך, פריסתה הארצית של התכנית תתרום רבות להגדלת שיעור התעסוקה ולצמצום העוני בישראל אשר הינם ממטרותיה של ממשלת ישראל.
ביום 30.1.08 נערך דיון במעמד ראש הממשלה, מר אהוד אולמרט, בהשתתפות סגן ראש הממשלה שר התעשייה, המסחר והתעסוקה, מר אליהו ישי, ושר האוצר, מר רוני בר-און, בנושא המלצות הוועדה הציבורית-מדעית "להמשך הפעלת תכנית השילוב של מקבלי גמלאות קיום במעגל העבודה בישראל" בראשות פרופ' מנחם יערי (להלן – "ועדת יערי").
במסגרת הדיון הוחלט על ביצוע עבודת מטה והיערכות לפריסה הארצית של תכנית "אורות לתעסוקה", זאת באמצעות פורום האג'נדה החברתית-כלכלית שבראשות מר ירום אריאב, מנכ"ל משרד האוצר. עוד הוחלט, כי עבודת המטה וההיערכות לפריסה הארצית של התכנית תתבסס על עיקרי ההמלצות ועדת יערי.
בהמשך להחלטה זו מינה מר ירום אריאב, מנכ"ל משרד האוצר, את צוות ההיערכות ועבודת המטה לפריסה ארצית של התכנית. הצוות הורכב מכלל הגורמים המעורבים בתכנית (מנהלת "אורות לתעסוקה", המוסד לביטוח לאומי, שירות התעסוקה, המועצה הלאומית לכלכלה, משרד האוצר ומשרד המשפטים), והמלצותיו משקפות את העמדה המקצועית שגובשה על ידי רוב חברי הצוות ביחס לעיקרי התכנית בפריסתה הארצית.
לאור האמור, מוצע לאמץ את המלצות הצוות בנוגע לפריסה ארצית של תכנית "אורות לתעסוקה" ולהפעיל את תכנית אורות לתעסוקה בפריסה ארצית, בהתאם להמלצות וכמפורט בהצעת ההחלטה.
הצעת חוק ההסדרים 2009
בפרק ז' לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004 (להלן – חוק המדיניות הכלכלית), נקבעה הוראת שעה שבמסגרתה כוננה תכנית ניסיונית לשילוב מקבלי גמלאות בעבודה. התכנית הניסיונית, שנקראה בתחילה "תכנית מהל"ב" ומאוחר יותר שונה שמה ל"תכנית אורות לתעסוקה", הופעלה, החל באוגוסט 2005, ב-4 אזורים: אשקלון ושדרות, ירושלים, אזור חדרה ונתניה, ואזור נצרת ונצרת עילית. את התכנית הניסיונית ליווה מחקר שבוצע בידי מכון ברוקדייל והמוסד לביטוח לאומי.
כמו כן, במהלך תקופה זו מונו כמה ועדות אשר בחנו היבטים שונים של התכנית הניסיונית ואופן פעולתה: ועדה ציבורית-מדעית בראשות פרופ' מנחם יערי, אשר מונתה בדצמבר 2005 בידי ממלא מקום ראש הממשלה ושר התעשיה המסחר והתעסוקה דאז, מר אהוד אולמרט, לשם ניתוח ולימוד מעמיק של כלל היבטי התכנית; ועדת תמיר, בראשות פרופ' יוסי תמיר, אשר מונתה ביוני 2006 בידי סגן ראש הממשלה ושר התעשיה המסחר והתעסוקה, מר אליהו ישי, לשם בחינת מבחן התעסוקה ולשיפור האיזונים החברתיים בתכנית, וועדת דינור, בראשות מר רענן דינור, אשר מונתה בפברואר 2007 בידי ראש הממשלה, מר אהוד אולמרט.
המחקר המלווה ופעילות הוועדות, לצד הפיקוח השוטף על פעילות התכנית הניסיונית והמשוב ההדדי בין מינהלת "אורות לתעסוקה" האחראית על ביצועה וניהולה של תכנית "אורות לתעסוקה", לבין מפעילי התכנית, סייעו בהערכת התכנית והישגיה ובהפקת לקחים לצורך בחינת עתידה של התכנית. כך, לנוכח הלקחים שנלמדו במהלך הליווי השוטף של התכנית הניסיונית ולאור המסקנות וההמלצות של הוועדות האמורות, נערכו במהלך השנים שינויים רבים בתכנית הניסיונית ובנוהלי העבודה של מפעיליה, וכל זאת במגמה לשפר את השירות הניתן לציבור הזכאים לגמלת הבטחת הכנסה (להלן – גמלה).
בסיכומו של דבר, התכנית הניסיונית, כפי שהתעדכנה במהלך השנים, נמצאה ככלי מוצלח לשילובם של מקבלי הגמלאות במעגל העבודה, וצמצום תלותם בגמלאות. כך, למשל, מהמחקר המלווה שערך, בין השאר, בחינה השוואתית בין אוכלוסיית משתתפי התכנית לבין אוכלוסיות ביקורת מקבילות, עולה כי התכנית הביאה לשיפור מצב התעסוקה בקרב משתתפיה, לרבות הגדלת היקף המשרה, ביחס לאוכלוסיית הביקורת. ממצא זה הופיע בכל חתכי הגילאים (לרבות המשתתפים המבוגרים) ובכל הרכבי המשפחה, וכן בקרב עולים חדשים כמו גם בקרב תושבים ותיקים.
לאור האמור, גיבש צוות משותף לכלל הגורמים המעורבים בתכנית הניסיונית (מינהלת "אורות לתעסוקה", המוסד לביטוח לאומי, משרד האוצר, משרד המשפטים, שירות התעסוקה והמועצה הלאומית לכלכלה), המלצות לפריסה ארצית של התכנית הניסיונית והפיכתה לתכנית של קבע. בהחלטת ממשלה מס' 3994, מיום 24.8.2008 (להלן - החלטת ממשלה מס' 3994), אימצה הממשלה את עיקרי המלצות הצוות כאמור בנוגע להפעלת התכנית בהיקף ארצי, והפיכתה לכלי של קבע לשילוב מקבלי גמלאות בעבודה.
פרק י"ב המוצע נועד ליישם את תיקוני החקיקה הנדרשים בהתאם להחלטת ממשלה מס' 3994, בפרק ז' לחוק המדיניות הכלכלית ובחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 (להלן – חוק הבטחת הכנסה).