חוק ההסדרים/פיתוח תחום הניקוז

⇒ חזור לחוק ההסדרים/2009

⇒ חזור לחוק ההסדרים/קטגוריה מים וביוב

תקציר

העברת הסמכויות לרשות המים; הקמת רשות ניקוז ארצית; הדגשת היבטים של ניקוז ואיגום על חשבון ההיבט הסביבתי – טבעי של שימור הנחלים.

• עמודים 5-6 בהצעת מדיניות 2009
• החלטת ממשלה מס' 3977, פיתוח תחום הניקוז
• סעיפים 2-3 בהצעת חוק ההסדרים 2009
• עמודים 14-17 בהצעת מדיניות 2009-2010 (ייעול ופיתוח תחום הניקוז)

כתבות מהעיתונות

• "האוצר גובה מהציבור 601 מיליון שקלים מיותרים בשנה", באתר nana¹⁰‏, 07/08/08

ניתוחים והשפעות

מניעת תמריצים לטיפול בניקוז, עלול להביא להצפות. כמו כן אין ניסיון לעשות שימוש נוסף במים. הדבר מהווה רפורמה בתקצוב המדינה לנושא.

מחליטים אחרת 2009-2010

השלכות: המדובר ברפורמה בעלת השלכות מרחיקות לכת:

• ריכוז כל הסמכויות ברשות אחת מבטל את העיקרון של איזונים ובלמים, הפרדת רשויות ושמירת חופש הפעולה המקומי בעיקר בנושאים של שיקום נחלים ושימור קרקע.
• ריכוז הסמכויות מנוגד לתפיסות דמוקרטיות וסביבתיות שנותנות דווקא למקומי את הדגש – הקשר של האזרח לרשות מקומית/ניקוז/נחל הרבה יותר חזק מהקשר שלו לרשות ארצית והדבר נכון גם בכיוון ההפוך.
• מתן עדיפות גבוהה לטיפול הנדסי בנחלים על פני שימור ושיקום שלהם.

קבלת ההחלטות:

אין מקום לקבלת החלטות גורפות בעניין רפורמה מקפת במסגרת הדיון החפוז בתקציב המדינה ובחוק ההסדרים. יש מקום לבחון שינויים אך ורק בדרך המלך, אגב שיתוף כל הגורמים הרלוונטיים.

המלצה:

אין מקום לקדם את הרפורמה במסגרת חוק ההסדרים, כי אם בהליך חקיקה רגיל.

דברי הסבר

הצעת מדיניות 2009

1. לפי אומדנים שונים, משק המים הישראלי מאבד עשרות רבות של מיליוני קוב בשנה, כאשר נגר עילי נשפך לים תחת ניקוזו לשם הגדלת מקורות המים הזמינים. נתון זה מלמד כי על מדינת ישראל להתייחס לנגר העילי כאל מקור מים לכל דבר. הגורם המוסמך, אשר מופקד על משק המים בישראל, הוא הרשות הממשלתית למים וביוב (להלן – רשות המים), ועל כן יש לרכז תחת אחריותה את תחום הניקוז, בדומה לתחומים נוספים של משק המים, כדוגמת תשתיות ביוב, תאגידי מים ועוד.
   תפקידן העיקרי של רשויות הניקוז, על פי חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח-1957 הוא לדאוג לניקוזו הסדיר של הנגר העילי באזור שנקבע להן. כיום, הטיפול השוטף במכלול ההיבטים הנוגעים לרשויות הניקוז מתבצע במשרד החקלאות ופיתוח הכפר. לצד זאת, קיים גוף נוסף, בראשותו של ראש רשות המים, הנקרא "מועצת הניקוז", המאשר את תוכניות העבודה והפרויקטים השונים של רשויות הניקוז השונות ברחבי הארץ, וזאת לאחר שהוכרו על ידי משרד החקלאות ופיתוח הכפר כתוכניות ניקוז מאושרות. לאחר אישור מועצת הניקוז, התוכניות מובאות לאישור שר החקלאות ופיתוח הכפר. לאחר קבלת אישור שר החקלאות ופיתוח הכפר, רשות המים בוחנת את התוכניות על פי כללים שקבעה ועל פי מגבלת התקציב. התהליך המתואר גורר כפילויות רבות וסרבול רב, הן בקבלת ההחלטות והן בהתנהלותו השוטפת של משק הניקוז.
   לאור כל האמור, מוצע לרכז בגוף אחד את הטיפול במכלול ההיבטים הנוגעים לתחום הניקוז מתוך ראיה רחבה וכוללת.
2. לפי החלטת הממשלה מס' 884 מיום 17 בדצמבר 2006, הוקמה וועדה בין-משרדית למציאת המבנה הנכון והיעיל ביותר של משק הניקוז בישראל. בראש הוועדה עומד מנהל רשות המים ומשתתפים בה נציגים ממשרד החקלאות ופיתוח הכפר, המשרד להגנת הסביבה, משרד הפנים ואגף התקציבים במשרד האוצר (להלן – הועדה). על פי ההחלטה האמורה, צריכה היתה הועדה להגיש המלצותיה עד יום 1 במאי 2007. בשל עיכובים שונים, החלה הועדה בעבודתה רק בתחילת שנת 2008. על כן, יש לקבוע מועד חדש ומחייב לסיום עבודת הוועדה ולהגשת המלצותיה למועצת רשות המים.
3. בהתאם לאמור בדברי ההסבר לסעיף 1, על מנת להביא לניצול מקסימאלי של משאבי משק המים, מוצע להנחות את מנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב לבנות תוכנית עבודה מפורטת שתביא לניצול מרבי של מי הנגר.
4. בהתאם לסעיף 1 להצעת ההחלטה, יש להעביר מבסיס תקציב משרד החקלאות ופיתוח הכפר שני תקני כח אדם לבסיס תקציב רשות המים.
5. כיום, עלויות פעולות הניקוז מתוקצבות באמצעות ארנונות ניקוז מיוחדות או רגילות המוטלות על בעלי מקרקעין בתחום רשות הניקוז, לפי סעיף 36 לחוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח-1957 (להלן – חוק הניקוז), באמצעות מכסות ניקוז המוטלות על הרשויות המקומיות שבשטח, רשות הניקוז, לפי סעיף 43א לחוק הניקוז, ובאמצעות תמיכה מתקציב המדינה. בהתאם לכך, תקציב רשויות הניקוז מגביית ארנונות ומכסות עומד על כ-60 מיליון ש”ח בשנה, והתמיכה מתקציב המדינה עומדת על כ-40 מיליון ש"ח בהרשאה להתחייב בשנת 2008. מוצע, כי בהתאם למגבלות המסגרת הפיסקאלית, מימון פעילות בתחום זה, הנעשה כיום בחלקו באמצעות תמיכה מתקציב המדינה, יוטל על הרשויות המקומיות ובעלי הנכסים הנהנים ממנה בלבד, וזאת בדרך של הטלת ארנונות ניקוז ומכסות.

הצעת חוק 2009

לפסקה (1)

מוצע לתקן את חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח-1957 (להלן – חוק הניקוז), ובו להרחיב את ההגדרה "ניקוז", כך שיובהר כי המונח כולל לא רק פעולות שמטרתן מניעת נזק שנגרם או עלול להיגרם על ידי מים עיליים או אחרים (כגון ריכוז, אגירה וכיו"ב), אלא גם פעולות המבוצעות לאחר מכן, הנעשות במטרה לנצל את המים כאמור, לצורך הבטחת השימושים השונים במשק המים.

מטרתה של הרחבת ההגדרה כאמור הוא לשקף את התפיסה ולפיה לפעולות ניקוז המנצלות מקורות מים שעלולים היו לגרום נזק, יש השפעה על כמות מקורות המים הזמינים בישראל, ולפיכך ראוי לרכזן תחת אחריותו של הגורם המוסמך המופקד על משק המים בישראל – על הרשות הממשלתית למים וביוב (להלן – רשות המים), כפי שמוצע בהצעת חוק זו.

לפסקאות (2) עד (37)

בהחלטת ממשלה מס' 3977 מיום כ"ג באב התשס"ח (24 באוגוסט 2008) (להלן – החלטת הממשלה), נקבע כי חוק הניקוז יתוקן בהתאם לנוסח התיקון הקבוע בסעיף 50 להצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת 2006), התשס"ו-2005. התיקון האמור מוצע בשנית בהצעת חוק זו, בשינויים מעטים כמפורט בהחלטת הממשלה. עניינו של תיקון זה ככלל, בהעברת הסמכויות הקבועות בחוק הניקוז לידי רשות המים, וכן תיקונים והתאמות נוספים הנדרשים לשם העברת הסמכויות כאמור. יצוין, כי התיקון המשמעותי לחוק הניקוז, שנחקק בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת 2006), התשס"ו-2006, הוא העברת הסמכויות שהיו נתונות לנציב המים, אל מנהל רשות המים, על רקע הקמתה של רשות המים במסגרת חוק ההסדרים האמור.

תפקידן העיקרי של רשויות הניקוז, על פי חוק הניקוז, הוא לדאוג, בהתאם לאזור שנקבע באחריותן, לניקוזו הסדיר של הנגר העילי, הכולל את מי הגשמים והשלגים היורדים באזור אגן הניקוז, אחרי שחלקם התאדה או חלחל לקרקע. על פי המצב החוקי כיום, הטיפול השוטף במכלול ההיבטים הנוגעים לרשויות הניקוז מתבצע במשרד החקלאות ופיתוח הכפר. לצד זאת, פועלת מועצה ארצית לענייני ניקוז (להלן – מועצת הניקוז), בראשותו של מנהל רשות המים, אשר גם לה תפקיד מרכזי באישור תכניות העבודה והפרויקטים השונים של רשויות הניקוז השונות ברחבי הארץ. העובדה ששני גורמי ממשלה שונים מופקדים על הטיפול בתחום הניקוז גוררת כפילות תפקידים וסרבול רב, הן בקבלת ההחלטות והן בהתנהלותו השוטפת של משק הניקוז. על כן, מוצע לקבוע כי הטיפול במכלול ההיבטים הנוגעים לתחום הניקוז, ירוכז בידי גוף אחד, מתוך ראיה רחבה וכוללת.

כיום, משק המים בישראל מאבד עשרות רבות של מיליוני קוב בשנה, כאשר נגר עילי נשפך לים תחת ניקוזו לטובת הגדלת מקורות המים הזמינים. נתון זה מלמד כי ניתן להתייחס לנגר העילי כאל מקור מים לכל דבר. הגורם המוסמך המופקד על משק המים בישראל, היא רשות המים, ועל כן מוצע לרכז תחת אחריותה את הטיפול במכלול היבטי תחום הניקוז, בדומה לתחומים נוספים של משק המים, כדוגמת תשתיות ביוב, תאגידי מים ועוד. בהתאם לכך, מוצע לבטל את מועצת הניקוז ולהעביר את תפקידיה שבסעיף 2 לחוק, ואת סמכויות שר החקלאות שבסעיפים 9, 10, 11, 15, 16, 21, 22, 23, 28, 36, 37, 38, 43 43א, 43ב, 43ג, 44, 46, 50, 51, 63 לחוק – למועצת רשות המים. את סמכויות שר החקלאות שעניינן במישור האופרטיבי, להבדיל מסמכויותיו הנוגעות לקביעת מדיניות כוללת, הקבועות בסעיפים 6, 30, 30א, 30ב, 40, 49, 53 לחוק, מוצע להעביר למנהל רשות המים.

כמו כן מוצע לקבוע, בסעיף 64 לחוק המוצע בסעיף 2(37) להצעת החוק, כי שר התשתיות הלאומיות, אשר הוא השר האחראי על רשות המים, יהיה ממונה על ביצוע החוק, במקום שר החקלאות, ובהתאם לכך הוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו, למעט בעניינים שבהם מוסמכת מועצת רשות המים, לפי החוק, לקבוע כללים.

סעיף 3 לפסקה (1)

בהתאם לתיקון חוק הניקוז המוצע בסעיף 2 להצעת חוק זו, מוצע לתקן גם את חוק רשויות נחלים ומעיינות, התשכ"ה-1965 (להלן – חוק רשויות נחלים). סעיף 3 לחוק רשויות נחלים, קובע כי תפקידה של רשות נחל, המוקמת לפי הוראות אותו סעיף, הוא לתכנן ולבצע פעולות שעיקרן הסדרת זרימה בנחל, קביעת תוואי לנחל ושמירה על הנוף לאורך גדותיו. הוראות סעיף 2 לחוק האמור קובעות כי רשויות ניקוז, שהוקמו לפי חוק הניקוז, ישמשו גם כרשויות נחל, אלא אם הוחלט כי אין הצדקה להטיל את תפקידי רשות הנחל על רשות הניקוז, ויש לפיכך להקים רשות נחל לתחום שיוגדר.

מוצע לתקן את חוק רשויות נחלים בכל הקשור להטלתו של תפקיד מתפקידיה של רשות נחל, על רשות ניקוז, כך שיותאם לתיקון המוצע לחוק הניקוז, שלפיו תחום הניקוז נמצא באחריות רשות המים. במסגרת תיקון זה, מוצע להוסיף הגדרה של רשות המים ("הרשות הממשלתית למים ולביוב") לסעיף ההגדרות, שהסכמתה נדרשת לעניין סעיפים 2 ו-26 לחוק רשויות נחלים המוצעים בסעיפים 3(2) ו-3(7) להצעת חוק זו.

הצעת מדיניות 2009-2010

1. לאחר 5 שנים שחונות בהן כמות הגשמים היתה מתחת לממוצע, משק המים נמצא במשבר חמור. מצב זה כולל, בין היתר, חוסר משמעותי באוגרי המים של כ-1.5 מיליארד קוב, וניהול האוגרים על "קווים שחורים", אשר ירידה מתחתם מהווה סכנה לפגיעה בלתי הפיכה במקורות המים.

כדי להתמודד עם משבר חמור זה, מתבצעות מספר תוכניות חירום, אשר מטרתן העיקרית הינה הגדלת היצע המים על פי ניתוח הביקוש למים לשם הבטחת משק מים בר-קיימא, וכן ביצוע פעולות לשימוש נכון, יעיל וכלכלי במים.

מבחינת היצע המים בישראל ואומדנים שונים לענין זה עולה כי משק המים בישראל מאבד עשרות מיליוני קוב מים בשנה, כאשר נגר עילי נשפך לים, תחת ניקוזו לשם הגדלת מקורות המים הזמינים. נתון זה נובע, בין היתר, מטיפול לקוי במי הנגר העיליים שיכולים להוות מקור מים משמעותי למשק, בפרט בימים אלה.

יצוין כי העלויות המשוערות לניצול קוב מי נגר עילי לטובת הגדלת היצע המים נמוכות באופן משמעותי מהעלויות של מקורות אחרים במשק המים, כגון התפלת מי ים. כך, במסגרת הפתרונות המוצעים כיום, עלויות ניצול מי הנגר נמוכות משמעותית מייבוא מים (אשר עלותם המשוערת עומדת על כ-7 יורו לקוב מים) וממתקני התפלה יבילים (שעלותם המשוערת עומדת על כ-1.3 יורו לקוב מים).

הטבלה הבאה מציגה את העלויות במשק המים לפי מקורות המים השונים:

הגוף האחראי על ניהול מי הנגר העילי הן רשויות הניקוז. רשויות הניקוז קמו לפי הוראות חוק הניקוז וההגנה מפני שיטפונות, התשי"ח-1957 (להלן – חוק הניקוז), במטרה לדאוג לניקוזו הסדיר של הנגר העילי, באזור שנקבע להן. הטיפול השוטף במכלול ההיבטים הנוגעים לרשויות הניקוז מתבצע במשרד החקלאות ופיתוח הכפר. לצד זאת, קיים גוף נוסף, בראשותו של מנהל הרשות הממשלתית למים וביוב, בשם "מועצת הניקוז", המאשר את תוכניות העבודה והפרויקטים השונים של רשויות הניקוז השונות ברחבי הארץ, וזאת לאחר שהוכרו על ידי משרד החקלאות ופיתוח הכפר כתוכניות ניקוז מאושרות. לאחר אישור מועצת הניקוז, התוכניות מובאות לאישור שר החקלאות ופיתוח הכפר. לאחר קבלת אישור השר כאמור, הרשות הממשלתית למים ולביוב (להלן – רשות המים) בוחנת פרויקטי ניקוז ארציים על פי כללים שקבעה ועל פי מגבלת התקציב.

התהליך המתואר הינו מסובך ומסורבל וגורר כפילויות רבות, הן בקבלת ההחלטות והן בהתנהלותו השוטפת של משק הניקוז. הגורם המוסמך, אשר מופקד על משק המים בישראל, הוא רשות המים, ועל כן יש לרכז תחת אחריותה את תחום הניקוז, בדומה לתחומים נוספים במשק המים.

לאור כל האמור, החליטה הממשלה בהחלטה מס' 3977 מיום 24.8.2008 בנושא פיתוח תחום הניקוז, שהתקבלה במסגרת ההחלטות על המדיניות הכלכלית של הממשלה לשנת הכספים 2009, לרכז את סמכויות הניקוז בידי רשות המים וכן לקבוע מטרה בחוק הניקוז שעניינה ניצול יעיל וכלכלי של מי הנגר העילי לטובת משק המים. שינויים אלה דורשים תיקוני חקיקה שהוגשו לאישור הכנסת במסגרת הצעת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2009), התשס"ט-2008 וטרם עברו בקריאה ראשונה. ברי כי קיימת חשיבות רבה, בפרט בתקופה זו של משבר חמור במשק המים, לחזור ולהגיש לאישור הכנסת את תיקוני החקיקה האמורים.

2. כיום קיימות 11 רשויות ניקוז, אשר הוקמו לפי צו הניקוז וההגנה מפני שיט פונות (הקמת רשויות ניקוז), התש"ך-1960. רשויות הניקוז מנוהלות על ידי מליאה המורכבת מנציגי הרשויות המקומיות הנמצאות בתחומה של רשות הניקוז.

תקציב רשויות הניקוז, לפי הוראות חוק הניקוז, מורכב ממכסות ומארנונות המוטלות על הרשויות המקומיות ועל ובעלי הקרקעות שבתחום רשות הניקוז. רשות מקומית שחויבה במכסה כאמור, רשאית להטיל היטל ניקוז על בעלי קרקעות בתחומה, לצורך כיסוי המכסה. קביעת תקציב רשויות הניקוז מתבצעת על ידי מליאת רשות הניקוז, ומובאת לאישור הגורמים המקצועיים ברשות המים ובמשרד החקלאות ופיתוח הכפר ולאישור שר החק לאות ופיתוח הכפר ושר האוצר. במסגרת קביעת התקציב מחליטה המליאה, המורכבת מהרשויות המקומיות באזור רשות הניקוז, על גובה המכסה ועל חלוקתה בין הרשויות לבין בעלי הקרקעות (בעיקר מנהל מקרקעי ישראל).

מצב דברים זה הביא לחלוקה מעוותת של נטל עלויות הניקוז, כאשר שיעור של 10% עד 30% מסך עלויות הניקוז משולמות על ידי הרשויות המקומיות, ואילו יתרת העלות מוטלת על בעלי הקרקעות, ובראשם מנהל מקרקעי ישראל. עיוות זה הביא למחלוקת קשה בין מנהל מקרקעי ישראל, כנציג המדינה וכבעל קרקעות מרכזי, לבין רשויות הניקוז והרשויות המקומיות, מחלוקת אשר הביאה לפגיעה קשה בתפקודן של רשויות הניקוז בשלוש השנים האחרונות.

כמו כן, ניהול זה אף מביא למצב בו התקציב המאושר במליאת הרשות אינו עונה על כלל דרישות הניקוז שמטרתן להבטיח ניהול נכון וראוי של אזור הניקוז, שכן כחלק משיקולי הרשויות באישור התקציב עומד השיקול הנוגע לגובה המכסה שישלמו הן עצמן. מעבר לכך, מטרות החוק, וביניהן ניצול יעיל של מי הניקוז לשימוש משק המים, דורשות ניהול תחום זה בראייה לאומית כוללת.

לאור האמור, יש להקים רשות ניקוז ארצית אחת, אשר תנהל את משק הניקוז ברמה ארצית ומתוך ראייה לאומית, הן מבחינה תקציבית והן מבחינת ביצוע הפעולות הנדרשות על מנת להבטיח ניצול של מי הנגר העילי באופן יעיל לטובת משק המים. רשות הניקוז הארצית תחליף למעשה את 11 רשויות הניקוז הקיימות, אשר יבוטלו עם הקמתה. במסגרת זו, תבוא הרשות הארצית בנעלי הרשויות הקיימות לכל דבר עניין, לרבות נכסים, זכויות וחובות וכן הליכים משפטיים.

3. על מנת להסדיר באופן מלא את הקמת רשות הניקוז הארצית, תקבע מועצת רשות המים, בהסכמת שר האוצר, הוראות לעניין הרכב רשות הניקוז הארצית, דרך מינוים של חבריה, סדרי הנהלתה, עובדיה, וכל עניין אחר שלא הוסדר במסגרת החלטה זו. איחוד הרשויות יביא לניהול יעיל יותר של המערכת וכן לתשומות נמוכות מהקיימות כיום.

4. כדי להבטיח את עמידתה של רשות הניקוז במטרות חוק הניקוז, מתוך ראייה לאומית, ובמטרה לבסס משק ניקוז בר-קיימא, יש לבנות תוכנית אב ארצית לניקוז. תוכנית האב תתבסס על תכנון אגני של כל אגן ניקוז, על מנת להביא לניצול יעיל של מי הנגר.

5. לאור החשיבות הרבה בהקמת רשות הניקוז הארצית, יש לקבוע כי שינוי זה יחול החל ביום 1.1.2010, וזאת על מנת לזרז ככל האפשר את הטיפול במי הנגר העילי, במסגרת ההתמודדות הכוללת עם המשבר החמור במשק המים.

תרומת ייעול תחום הניקוז למשק המים נאמדת בעשרות מיליוני קוב לשנה שיביאו לחסכון לאומי של 120 עד 300 מיליון ש"ח בשנה בהבשלה מלאה.

זאת ועוד, המשבר החמור הפוקד את משק המים מחייב ביצוע פעולות ממשיות, בטווח הזמן המיידי, לייעול תחום הניקוז ולהגדלת היצע המים על ידי ניצול מי הנגר העילי כחלק מהמאזן משק המים. קיים חשש ממשי כי העדר ביצוע מיידי של פעולות אלה יביא לפגיעה משמעותית במקורות המים ובאקוויפרים. פגיעה זו עלולה להביא לצורך בהתפלה של כמיליארד מ"ק מים נוספים בשנה, שמשמעותו עלות תקציבית של עד 3 מיליארד ש"ח בשנה.